文／民間司法改革基金會
立法院「司法法制委員會」將於111年5月25日排審《行政訴訟法》草案，討論「民告官」行政訴訟制度的重大變革，對於公權力的監督、人民權益的保障相當重要。
對於司法院提案內容關於「訴訟結構的調整」及「專業委員制度的導入」，民間尚有疑慮，籲請立法院仔細審酌修法內容及方向，充分考量司法院版的下述問題，為人民的訴訟權益好好把關：
壹、人民利用法院的便利性，應更被重視
2012年，《行政訴訟法》新制上路，將較簡單的行政訴訟事件，交由各「地方法院行政訴訟庭」審理。此舉降低了「民告官」的不便利，也有普及、深化地方法院法官行政法及公法意識的效果，普遍獲得了正面的改革評價。
然而，在本次司法院的修正案中，預計在「高等行政法院」下，設「地方行政訴訟庭」取代現行制度。例如，未來花蓮民眾如果想請法院撤銷交通違規的罰單，案件將由「花蓮地方法院行政訴訟庭」改為「台北高等行政法院地方行政訴訟庭」管轄。從2020年的終結件數來看，每年影響的案件量大約為2萬件 。
為了減緩人民跑法院的不便，司法院預計透過「遠距審理」、「巡迴法庭」的方式，來緩解人民的不便。
司法院的相關說明指出，這個修法方向是為了強化行政法院法官的專業養成，而審判品質的提升也有利於對人民的權利保障。目前制度的缺點在於，辦理行政訴訟事件的地方法院法官，大部分都還要兼辦民、刑案，除了無法專心外，事務分配的不確定性也有礙長期、穩定的專業養成。
我們認為，人民利用法院的便利性必須被更加重視。尤其在地方法院處理的「民告官｣，都是小額（40萬以下）、簡單（交通罰單）的案件，法院的距離太遠，就會形成人民爭取權利的事實上障礙，進而引發民怨。
就配套制度來說，法官在繁忙的案件中奔波去開巡迴法庭，客觀上是否可以期待？反之，如果大量利用遠距審理，就會讓「隔著螢幕」取代「與法官面對面」成為新的常態，需要更謹慎的衝擊影響評估 。
反過來說，除了司法院的現行方案外，有沒有其他能夠強化法官專業性的手段？我們認為，司法院及立法院應該更重視人民利用法院的便利性，積極研議可以兼顧兩者的方案。例如：司法院2018年提出的修法方向 ，就是擴大地方法院行政訴訟庭的事件管轄範圍，若再配合其他公法類事件的回歸（如：社會秩序維護法事件），是否可讓各地方法院的法官也可以長期專辦行政訴訟？在強調專業審理的趨勢下，是否也可連同民、刑事的專業養成，研議更合理的事務分配方案？
退步來說，縱使要依據司法院版的方向修正，我們仍有如下的修正建議，希望未來法官可以盡量考慮「人民近用法院」的便利性，以便利方式開庭。同時，也希望司法院能對於法官專業性的強化，有更完整、全面的規劃與說明，以使受影響的人民應訴便利性，是值得的。
1.為擴大便利方式的應用、維護人民應訴便利性，建議除簡易訴訟程序外，使其他於地方行政法院審理的通常訴訟程序事件，亦有機會以便利方式審理。
2.依司法院版，如僅有人民距離行政法院較遠，應不符要件而令法官無機會審酌是否得以便利方式審理，有失妥當。如案情適當時，一方當事人到庭，一方以遠距方式參與審理之情形，亦應考量在內。
3.為維護人民應訴便利性，如雙方合意審理的便利方式，且無不適當之情形，行政法院即應尊重。如人民與被告機關地理位置接近，皆同意以巡迴法庭方式審理時，應從其合意。
貳、仍待檢討釐清的「專業委員制度」
再就司法院推出的「專業委員制度」，我們認為於實務操作上，可能會發生與現存鑑定制度模糊不清的問題。假設專業委員的功能，是輔助法院瞭解爭點、說明有無鑑定必要、研擬訊問鑑定人之問題，則於選任鑑定人後，專業委員是否仍宜進行發言與說明？
由於專業委員與鑑定人制度的分工尚有釐清必要，因此對專業委員是否導入我國，我們仍有疑慮。單就司法院版的草案來看，至少就有下列問題：
1.官方版中，基本上是由法院依職權選任專業委員，當事人認為專業委員不適任，或有不得選任之事由時，也無聲請撤銷之權（第21-1條）。尤其在兩造均認為應撤銷選任的情況下，專業委員顯已不受兩造當事人信賴，已無助於訴訟紛爭之妥適解決，實難以專業委員的選任屬法院職權範圍為由，強行繼續訴訟。
2.就專業委員之任務及功能，並無明定於官方版條文中，而僅規劃其於各程序中得參與的情形（第21-3條）。且專業委員未經當事人同意，就可對當事人、證人或鑑定人發問，並得於和解或調解時在場表示意見，亦屬不妥，與本制度援引的日本法規定不相符。為嚴守專業委員及鑑定人之分工，避免鑑定制度遭架空，專業委員不宜陳述事實認定之意見。為避免專業委員的法律意見影響法官心證，亦不宜就法律判斷發表意見。縱法官之判斷當然不受其拘束，但其意見仍可能影響心證、使其輔助功能變質為主導審判方向，如未明文限制，恐使專業委員錯誤認定其定位，助長其表達陳述意見的現象，而有積非成是之虞。
3.又官方版中，對專業委員的發言，僅給予當事人陳述意見之機會，而不能對其發問（第21-4條）。當事人因而無法透過提問直接反駁、質疑專業委員之說明，反是較為迂迴地單方面表達意見，則不僅可能使爭點無法立即凸顯，亦有程序冗長無效率之嫌，不利於當事人實體及程序上利益。
4.依官方版規劃的定位，專業委員僅在協助法院進行審判，並非鑑定人，其基於專業學識、經驗所為的說明，原則上應不得作為認定事實的證據。但官方版中卻規定只要給予辯論之機會，便能採為裁判之基礎（第21-5條），而無其他限制之規定，顯有問題。
參、再審制度，應跟上改革腳步
現行實務上，當事人以「當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物」為由聲請再審時，法院認為證物限於「前訴訟程序終結前已存在」，而不包含其後發現之證物，並不合理。類似的限制，其實在104年《刑事訴訟法》及109年《行政程序法》的修法中，都已修正。我們認為，《行政訴訟法》也應從善如流，跟上其他法律的腳步。同時，現行實務見解認為所謂的「證物」不包含「證人」，故於文字上也有修正為「證據」之必要。
此外，行政救濟事件主要是人民面對公權力不法行為之侵害，所以在制度設計上的理念，應該要更重視其公益性。因此就再審期間之限制亦應比照刑事訴訟，不必設有5年之限制，以充分保障人民受憲法及法律保障之權利或利益。此一方向，亦有109年《公務員懲戒法》第86條第2項但書的修正足資參照。
