文／地球公民基金會
《國土計畫法》是在經歷了2009年莫拉克風災後，反思國土規劃、土地管理後的重要變革，強調因應氣候變遷、確保國土安全，及強化國土整合管理機制，以建立國土空間合理利用，是確保國土永續發展的重要立法。《國土計畫法》從1997年首次提出構想，歷經近20年的醞釀與討論，終於2015年底完成立法。立法後又已經8年的準備期，「國土計畫」預計明年5月正式上路，但立法院內政委員會卻排定於今天（11/21）審查《國土計畫法》，意圖將國土功能分區圖公告作業期程「再次」延後至少2年。
截至今天為止，全台22個直轄市、縣(市)，已有將近3分之2直轄市、縣(市)國土功能分區圖已函報內政部審議。如此顯示，國土計畫如期上路根本不成問題；也因此，國土永續發展秩序的逐步落實不應被少數縣市延宕；少數縣市的延宕更不應該成為部份立委齊聲帶頭踐踏立法的理由！
國土計畫如期上路，拒絕再度延宕
《國土計畫法》於2015年底三讀通過，第45條制定了未來6年「國土計畫」全面上路的時程。2020年初因部分地方政府辦理直轄市、縣（市）國土計畫進度落後，修法將「國土計畫」全面上路時程延後3年、至2025年4月30日前上路，當時有多位立委於修法過程中提醒，未來應避免以屢次延宕的方式，規避《國土計畫法》的上路。但，立法院內政委員會卻仍排定今天（11/21）審查《國土計畫法》，其中有24個立委提出的草案涉及第45條條文修正，意圖將國土功能分區圖公告作業期程「再次」延後。
環境法律人協會秘書長郭鴻儀律師指出，2020年公告施行的《國土計畫法》第45條規定，明確揭示「國土計畫」，由「區域計畫」過渡到「全國國土計畫」、「直轄市、縣（市）國土計畫」到「國土功能分區」劃設的期程。如今，部分立委卻要以特定縣市不配合，立法改期，其中不外乎有當時的執政黨及在野黨的現任立委，對此恐怕有禁反言原則（也就是，前後不一致的言行在一定情況下為法律所禁止）的違反，也彰顯這些立委沒有真正要捍衛國土及掌握國土計畫法的根本核心問題。
更嚴肅的來看，《國土計畫法》第45條是立法者課予行政機關期限的義務，內政部及大多數地方政府業已刻正依法行政，反而是部分立委意圖自行帶頭踐踏立法。這更是立法者把立法當作兒戲的表現。
國土計畫法立法重要推手的民進黨籍立委林淑芬表示，《國土計畫法》的土地使用管制原則，明確規範保障既有合法權利及允許土地使用。即便土地被劃入國土保育地區，現有合法建築物仍可維持使用。針對各界關注的農舍議題，只要屬《區域計畫法》中的農牧用地、養殖用地及鹽業用地等，未來仍可依《農業發展條例》申請興建農舍。
林淑芬強調，這次最重要的調整在於取消個案變更機制，但這才是《國土計畫法》重點中的重點。未來若有城鄉發展需求，可透過直轄市、縣市「國土計畫」每五年通盤檢討，或透過「鄉村地區整體規劃」，將土地調整為城鄉發展地區，以避免土地開發零碎化的問題。
林淑芬補充，《國土計畫法》功能分區圖的上路，其實是賦予地方政府更大的責任與權限，做為一個直轄市或縣轄市的大家長，需要對轄內土地空間規劃有更完整的願景規劃權，以提升行政效率，建立合理的空間秩序。在「國土功能分區」實施、「區域計畫」退場後，除了不影響現有合法權利和土地使用外，更將引導台灣建立更完整且合理的國土規劃及利用制度。更不用說，現在只剩下8個縣市尚未將功能分區圖送到中央，根本不應該為了這8個還沒交功課的縣市，全面延後交作業的時間，拖累其他人的進度！
因此，我接下來會提案，將《國土計畫法》第45條的「一併公告國土功能分區圖」的「一併」刪除，讓已經完成的縣市可以如期上路、成為好的範例，讓其他縣市知道《國土計畫法》的上路不是洪水猛獸！
國土計畫如期上路，利大於弊
國立成功大學都市計劃學系教授黃偉茹提到，50年前制定的《區域計畫法》存在長期難解的困境，包括：(1)依現況編定，又無檢討機制，形成「凍結式」的土地管理模式，導致許多合理的使用，只能以不合法的形式存在；(2)只以零星變更方式回應需求，缺乏整體規劃；(3)幾乎沒有民眾參與的機制；(4)使得鄉村環境品質低落。
而「國土計畫」至少有四個新工具可適切回應以上問題，包括(1)功能分區劃設，計畫引導開發；(2)賦權地方政府，有另訂土管等因地制宜作為，並提供地方政府通盤檢討的補助；(3)已投入鄉村地區整體規劃及聚落規劃超過2.2億元，提升鄉村生活生產環境；(4)過程中也都透過民眾參與程序，回應民眾的真實需求。也因此，惟有國土計畫如期上路，才可盡快讓合理但不合法使用的民眾權益得以被保障，也才可讓政府資源持續投注鄉村，平衡長期失衡的城鄉發展，地方政府可以如期進行縣市「國土計畫」通盤檢討，因應新興縣市發展需求。（兩者比較如表一）
表一：《國土計畫法》完勝《區域計畫法》
| 國土計畫法 | 區域計畫法 | |
| 立法時間 | 2015完成立法 | 1974年完成立法 |
| 規劃方式及彈性 | 功能分區劃設，計畫引導開發 | 以零星變更方式回應需求，缺乏整體規劃 |
| 賦權地方政府，有另訂土管等因地制宜作為，並提供地方政府提供通檢補助 | 僅能依現況編定，且無檢討機制，形成「凍結式」的土地管理模式，導致合理的使用，只能以不合法的形式存在 | |
| 民眾參與 | 過程中有民眾參與程序，回應民眾的真實需求 | 幾乎沒有民眾參與的機制 |
| 鄉村規劃 | 已投入鄉村地區整體規劃及聚落規劃超過2.2億，提升鄉村生活生產環境 | 鄉村環境品質低落 |
看到民意代表及地方首長不斷在媒體上放話要求「國土計畫」延後實施，讓「國土計畫」面臨再次展延的窘境，國土永續發展之路遲滯不前，因此學界自10月初發起一系列支持「國土計畫」準時上路的行動，包括投書、舉辦論壇及連署等來明正視聽。截至目前為止，已有68個團體參與連署，包括49個全國性團體及19個地方性團體（並主要分布於大力訴求延期的中南部）；每一個團體背後代表的強大行動量能，都不應被立法院的部分立委們忽視！此外，亦有個人連署總共395，專家學者含團體代表及具指標性公務人員超過160人參與連署，短短一個月能有如此成果，顯示大家對於「國土計畫」準時上路的迫切期待，希望立法院的部分委員不要再以這只是少數人的意見搪塞，失信於民！
第一線國土計畫規劃師廖技師說明，在推動「國土計畫」業務過程中觀察到，許多第一線人員是靠著燃燒自我，並期盼計畫準時上路而苦撐。特別是在公部門推動「國土計畫」的承辦人員，多數是在既有業務之餘再承接「國土計畫」業務，這期間為了兼顧舊制落日及新制上路，業務量是原先的2~3倍，上班時間常在各項會議及民眾溝通中渡過，必須加班處理公務；也曾聽到，公務承辦人員月加班時數常態高達60~80小時，有些同仁因自主加班，實際時數遠超過帳面上數字。
但不是所有的第一線工作人員都能戰鬥到最後。由於「國土計畫」涉及多面向權益，需要大量情緒勞動，第一線從業人員在過程中已經累積許多身心壓力，光是這3年多，多數地方政府已換過2輪公務承辦人員，部分縣市甚至換了3輪。而尚未函報「功能分區圖」的縣市的公務承辦人員，往往也是最辛苦、處理最多議題的一群人，現在更是承受著最多的壓力。
說明這些第一線的工作狀態，是為了讓大眾瞭解，第一線人員不惜犧牲個人生活，只為了確保國土永續發展的重要立法能如期上路，讓國家的土地治理能變得更好；現在，距「國土計畫」上路只剩最後一哩路，卻遇到立法者以不切實際的理由，否定第一線人員多年的努力與用心，棄置第一線人員繼續面對難解的壓力。我們是國土計畫第一線從業者，也是國民，如此的草率修法，將成為壓垮第一線人員的最後一根稻草，讓我們不再信任立法者，也難以再認真看待國家政策。
長期捍衛原民權利的民進黨籍立委伍麗華強調，《國土計畫法》是第一個有納入原民諮商同意機制的空間規劃法規，在執行層面也非常有意識地要保障原住民族的生存權利，所以也跟原民會訂定「原住民族土地管制規則」，裡面有許多對原住民族地區的例外規定。
過去原鄉部落有許多土地利用處於「合理卻不合法」的情形，像是部落中的家屋、聚會所這類情形就很常見，而「國土計畫」將土地重新做功能分區，就有機會讓這些數十年來面臨「無法可合法」的既有住宅、公共設施等，有合法化的管道，這對原鄉地區是非常重要的土地規劃工具。
再者，在現行「區域計畫」制度下，部落因為地用不合法，時常被限縮農耕、祭儀等日常活動，「國土計畫」所設計的「鄉村地區整體規劃」，才能夠依照族人的需求規劃土地分類，並採取因地制宜的土地使用管制方式，讓原鄉部落的生活方式、傳統文化真正被落實。因此，我們迫切的希望「國土計畫」如期上路，讓族人不再成天擔心受怕自己的房屋被檢舉，也才能讓原鄉的土地治理更貼近部落自治的目標。
中央地方齊心，共築國土永續秩序
地球公民基金會議題部專員黃子芸指出，全台22個直轄市、縣(市)在過去3年多，無不盡心盡力地辦理「國土功能分區圖」作業，亦在期間積極向內政部提出辦理疑義，並已有14個直轄市、縣(市)完成「國土功能分區圖草案」作業，函報內政部審議，另有6直轄市、縣(市)公開表示將於年底或明年初提交國土功能分區圖到內政部（各縣市報部進度，請參閱備註）。地球公民基金會也在這過程中，深刻感受到中央、地方齊心一步一步共同逐步建立國土永續發展秩序的進展。
也因此，我們相當樂見在11月7日內政委員會召開的《國土計畫法》第一次初步審查會議中，臺中市政府提出九大問題，督促內政部等中央部會有更積極的回應，並承諾將於年底前公告所有子法。卻也遺憾聽聞，南投縣政府於2023年持續召開「國土功能分區」劃設作業工作會議，但縣議會忽視「國土計畫」如期上路對永續發展的重要性，下令暫不報送「國土功能分區圖草案」給予中央。
另外，我們理解雲林縣作為農業大縣、全國糧倉，有長期稅收短缺的困境，但仍無法苟同錯將「農地農用」視為「特別犧牲」、主張要求每年每公頃40萬的特別補償，並加深大眾輕農、認為農地要能變更開發，賺取高額利潤才是王道的偏差。
更是不解，僅剩2縣未給「國土功能分區圖」函報內政部審議期程的安排，立院諸公竟仍執意提出延遲「國土計畫」上路的修法。不顧，高雄市、金門縣等對內政部政策安排的支持。不理會，臺南市、嘉義縣對加速審議的呼籲。更不顧花蓮縣政府提及，「國土功能分區」的延宕，對其積極辦理「太巴塱鄉村地區整體規劃案」的影響，拖延原住民族、農村生活品質改善期程的擔憂。
地球公民基金會副執行長黃靖庭最後再次重申，依據內政部資料，在今（2024）年3月到8月的短短5個月間，就新增近250件的「非都市土地」開發案申請，開發區位散落各地，加劇農地的破碎。桃園市政府更直言，今年接收了爆量的開發許可、變更編定、更正編定的案件（光是變更編定就收了300件，還有20件的開發許可案排審中），幾乎癱瘓了地政局的量能。這都在在顯示，惟有「國土計畫」如期上路，《區域計畫法》及「非都市土地」管理下的諸多亂象，特別是失序、蛙躍式開發，導致農地破碎與流失，才會逐步有解方，因此，《區域計畫》應準時落日，遏止農地破碎，捍衛國土永續。
在此嚴正呼籲，在僅剩2縣無法如期完成的情況下，根本沒有修法延遲上路的正當性！各級行政機關的依法行政，亦不應受「可為而不為」的南投縣、雲林縣二縣市政府的拖延而綁架，甚至是拿來大作修法文章，踐踏立法、妨礙國土計畫之施行！
【備註】各縣市報部進度
-已報內政部(14)：臺北市、臺南市、高雄市、宜蘭縣、新竹縣、嘉義縣、屏東縣、基隆市、澎湖縣、金門縣、花蓮縣、嘉義市、新竹市、連江縣
-有計畫報內政部（6）：新北市、臺中市、苗栗縣、彰化縣、台東縣、桃園市
-政治力持續拖延（2）：雲林縣、南投縣
