文／公庫記者楊鵑如
為了指引光電業者開發農地選址時自評案場生態環境，農業部林業及自然保育署今年1月公告《審查農業用地變更作太陽光電設施使用涉及生態檢視指引》草案（後簡稱《農地光電生態指引》），目前正在蒐集各界意見中，2月19日林保署針對環境、動保等民團召開意見交流會議，作為草案內容修正參考。
彰化環盟、監督施政聯盟、高雄市馬頭山自然人文協會、台灣石虎保育協會等團體在會議前召開記者會，批評此《農地光電生態指引》法律位階低，僅為行政指導、完全沒有罰則，且保育類野生動物不只有石虎、草鴞兩種，還開後門讓業者自認有開發必要可持續自評與檢核，批評農業部此政策恐怕是「棄守」農地的表現，應設立更嚴謹周全的審查程序。
民團同時認為，為避免光電產業與農地環境及生態價值產生衝突時，台灣政府應在推廣光電產業時進行政策環評。
農地改光電使用審查不公開 民團疑《農地光電生態指引》幫業者解套？
2020年為解決「小兩甲光電」造成農地破碎化爭議，時任農委會主委陳吉仲修法，兩公頃以上農地變更成光電用地時需由農委會審查同意，加嚴把關。
改制後的農業部林業及自然保育署，今年1月時預告《審查農業用地變更作太陽光電設施使用涉及生態檢視指引》草案（後簡稱《農地光電生態指引》），目的在於指引光電業者開發選址時自評案場生態環境，並作為農業部審查農業用地變更的參考之一。草案中林保署雖然建議案場涉及林保署所指認之瀕臨絕種野生動物的石虎、草鴞等棲息地時，業者應避免開發，但經申請人評估仍有開發必要時，還是可依照指引檢視並做成檢核表送審。
彰化縣環境保護聯盟研究員林政翰表示，《農地光電生態指引》看似促使光電業者對案場生態做自我評估，但是如果業者未按照其檢視的項目執行，也沒有任何的罰則約束，淪為橡皮圖章。再者針對業者變更農地後是否確實落實執行檢視項目，權責屬於經濟部能源署，然而能源署也未有對應的監督機制。民團極度憂心藉此將促進農電大開發，導致保育類野生動物更快速的滅絕。
能源署監督光電案場使用的情形為何？林政翰提到，近日台南破獲一起光電案場遭非法傾倒營建廢棄物，汙染至少300多公頃的農地及魚塭，顯示能源署稽查能力低落，痛批能源署像是把農地當成衝綠能數字的免洗筷。
民團認為，農業部去年已經公告約2萬公頃的不利耕作區及漁電共生區尚未申請開發，其不利耕作區只使用了約三成，為何還要放行有保育類動物棲地的地方開刀？要求農業部跟經濟部，不要再犧牲農地及保育類動物棲地，盡力使用屋頂型光電及不利耕作區等區塊。
《農地光電生態指引》僅明確指認保護石虎草鴞？其他動物生態系怎麼辦？
有廠商要在高雄馬頭山泥岩地質區開發55公頃的光電案場，這裡也是保育類野生動物穿山甲的重要棲地。高雄市馬頭山自然人文協會會長黃惠敏表示，林保署訂指引太過寬鬆，除了鬆綁農地光電的門檻，保育類動物保護對象只有指認絕種石虎跟草鴞，卻沒有把穿山甲及其他環境敏感區的動物列入，恐怕是讓生物多樣性淪為口號。
黃惠敏說到台灣穿山甲野外族群密度是全球之冠，堪稱是穿山甲保育的最後基地，卻也面臨開發光電案開發土地整平，破壞棲地環境，改變土壤結構，造成穿山甲食物來源減縮。此外穿山甲最大的威脅來自於遊蕩犬聚集，在馬頭山曾發生穿山甲幼獸被遊蕩犬攻擊的問題，將造成穿山甲滅絕危機。他強調綠能本來就是應該要保護環境，若為了開發綠電而破壞自然環境是非常荒謬的。
民間認為光電案場最需要監督及退場機制 然而《生態指引》無強制力
台灣石虎保育協會專員陳祺忠表示，自從2020年時修法加嚴把關兩甲以上光電案廠開發，協會經常收到有人檢舉說光電業者會找政治人物向審查案場變更的主管機關施壓，也就是說農業相關單位時常受到光電業者及政客們的政治干擾。他說《農地光電生態指引》的用法是要配合農業同意變更文件審查時參考使用，但目前農業部的審查程序不公開，農業部是否會建立更明確的審查機制？對此民間發起連署要求農業部要審慎制定較嚴謹的程序來配合農業同意變更文件的審查。
陳祺忠說到，協會認為農地的價值不是只有保育類動物，還包含農業發展、農村存續及農地流失等問題，為何只有保育單位做出指引？農業部有無要建立農地多元功能面向的指引？
協會也觀察到許多現行狀況糟糕的開發案場，其根本問題在於案場變更後沒有監督機制，例如有許多光電業者規劃漁電共生案場與後續完工結果不同，魚塭生態發生變化造成漁民難以養殖等問題。陳祺忠認為實務上光電案場變更後沒有監督、查核、處罰及退場機制，而最重要的監督機制主要職責不在農業部林保署，而是在經濟部能源署。「今天光電產業會發展成農民及地方人人厭惡的設施，其實問題根本責任在於能源署無能。」
陳祺忠認為後續監督有沒有做，才會決定《農地光電生態指引》能不能發揮真正的效用，若末端的問題未解，民團很難支持《農地光電生態指引》。在會議上陳祺忠仍詢問能源署到底有無要建立監督、查核、處罰及退場機制，例如案場如果不作發電用，就該從特定目的事業用地變回農地，否則業者期望藉由變更特目用地後能輕易再變更其他住商或工業用地，藉此炒地皮賺錢。能源署官員僅回應制定政策攸關不同部會權屬，需將各界意見攜回研議。
期許政府更重視農地減碳 不能當作其他產業犧牲品
針對《農地光電生態指引》的位階，林保署回應，按現行農業用地變更審查，主要是依循《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》中第15條規定「審查農業用地之變更，得組成審查小組辦理」，由指引所作出的操作規範跟相關建議事項，會交由審查小組參考討論並做成綜合決定。本指引草案僅就涉及生態部分提供指引，並非農業用地變更審查唯一項目，亦非做為農業用地變更審查准駁的唯一依據。
農村水保署代表則回應，農地變更審查有《農業發展條例》授權，也有訂定《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》，關於水土保持部分有《水土保持法》相關技術規範，因此審查農地環境其他面相可優先依照法規執行，不一定要設立指引，涉及生態、農糧產業、水土保持或是農村景觀等議題都可在審查過程中綜合評斷。
水資源保育聯盟吳麗慧則表示，期望政府應重視農地本身對減碳的貢獻，根本就是遠大於光電的減碳效益。他提到2015年時法國農業部在第21屆聯合國氣候大會提出倡議「千分之四倡議」，只要減少森林砍伐並調整農業耕作方式，只要每年在表層土壤裡增加有機碳含量達到0.4%，就可以跟人類每年活動所產生的碳排相互抵銷。利用土地固碳可以促進土壤健康、提升農作物的產量，達到減緩溫室效應、維護糧食安全這兩大永續發展的目標。
他呼籲行政院跟農業部對於農地的保護，應該要比推動光電更積極，農地不能夠再被忽視且當作犧牲品來成就其他的產業的發展，否則就是本末倒置。
