教育，如何不被意識形態束縛？ 圖片來源／Thomas Galvez
文／賴柷宏（北一女中公民與社會科教師）
「課綱違調」爭議持續延燒，近來，反黑箱課綱的高中生們以街頭宣講、徒步環島等方式，向社會大眾宣揚理念，甚至部分學生採取夜闖教育部的行動，期使教育部官員能正視並回應學生所提出的三大訴求：撤回微調課綱、公開課綱微調資訊、建立課綱審定公共參與程序，企圖攔阻微調課綱在今年8月1日上路。不過，事實上微調課綱早在去年2月10日教育部公告後即已生效，各家出版社早已修訂課文並印製新版教科書，各校也在今年7月前選定教科書的版本。對於微調課綱所滋生的爭議，筆者擬從法制面來探討課綱的定位問題，深盼即將登場的十二年國教的各學科領綱的訂定，教育當局能盡速建立完善的法制運作模式。
教育部頒布的課程綱要影響層面甚廣，舉凡涉及教師的教學、學生的學習、教科書作者的編著、教科書商的出版、教科書的審定依據、升學考試的命題等，課綱無不具有約束力，就重要性而言，凡涉及基本權的教育內容應屬法律保留事項【註1】。根據《國民教育法》第8條規定：「國民小學及國民中學之課程綱要，由教育部常設課程研究發展機構定之。」再依據《高級中學法》第8條第2項規定：「各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準，由中央主管教育行政機關定之。」以及依據《高級中等教育法》第43條第1項規定：「中央主管機關應訂定高級中等學校課程綱要及其實施之有關規定，作為學校規劃及實施課程之依據。」
從上述法規推斷，課綱在國家法規體系中，應屬教育部基於法律授權所訂定的法規命令，具有對多數不特定人民產生法規命令的拘束效力。有關法規命令的訂定、修正、廢止，若依據《行政程序法》的規定，得給予相關人士陳述意見或舉行聽證。立法委員對於法規命令，可依法連署交付有關委員會進行審議，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，針對課綱微調爭議，在野黨立委早在去年微調課綱公布後，應可依循上述職權途徑攔阻微調課綱的施行【註2】。
然而，教育部曾發出聲明指出，課程綱要為教育專有名詞，乃屬教育專業之決定，其將課綱定位為行使裁量權而訂頒之行政規則，其僅能拘束教育部所屬機關及公務員，因此，教育部直接透過下達或發布的程序，即可使課綱生效。
若如教育部所言，課綱定位若為行政規則，是否就不會對教師、學生、教科書編著者及教科書商等人產生約束效力？更具體問，教科書編著者能否不照課綱架構編寫課文？顯然不行，因為依現行教科書送審制度，教科書審查委員必須檢視審查各版本教科書的編撰內容是否符合課綱精神與內涵。另外，大學學測試題與指考試題皆須以課綱所列的主題內容作為命題的依據與範疇，若將課綱屬性視為行政規則，又豈能侷限大考中心的內部命題？
課綱微調爭議，何時才能畫上休止符？除非教育部願意讓步妥協，主動廢止或撤銷其所認定屬行政規則性質的微調課綱（至於因撤銷或廢止微調課綱後續衍生的教科書商賠償又是另一問題），否則，爭議落幕的關鍵可能取決於朝野政黨能否透過政治協商提出法制上可行的解套方案。
不過，更令筆者關注的是，十二年國教課綱如何在法制化的基礎上，建立專業中立、多元參與、資訊公開的運作機制，而不再淪為各政黨操弄意識形態的工具？這是亟待教育當局審慎面對的課題，特別是目前相關法規對於課綱訂定與審議的法定程序不夠完善、課綱定位不夠明確、課程發展委員會與課程審議會的委員產生機制不夠透明等諸多問題，仍有待朝野立委或教育行政機關提出修法因應之道。
其實，十二年國教課綱分為總綱與領綱，總綱已於2014年11月公布，而各學科的領綱目前處於研修與諮詢階段，日後領綱草案公告後，如何有效搜集各方意見並凝聚共識，值得社會大眾關注。由於總綱涵蓋各教育階段類型的必修與選修學分、各學科的學分數、學校本位課程規劃等重要事宜，定位為法規命令有其必要性，至於領綱應如何定位，學界有不同看法，有論者主張領綱毋須存在，讓各種觀點的教科書在市場上多元並陳，交由任課教師自主選用教材，只是此種作法將使升學考試毫無命題依據與範圍可循，可能引發學生與家長的恐慌。此外，也有學者提出我國課綱(領綱)應轉型為強調民主多元與普世價值的柔性課綱【註3】，對此，筆者認為凡牽涉價值判斷或意識型態的主題內容，日後研修領綱時，不妨以「開放性的問句」取代「肯定句或否定句」，使教科書編著者於課文中，得以呈現不同的論述觀點或參考資料，讓師生於課堂中進行思辨與討論，而若採取柔性課綱的做法，領綱似可定位為不具強制性的行政指導，賦予教科書編著者有更大彈性的編寫自由，而非受限於單一特定的價值觀點。（延伸閱讀：未來的公民課堂，需要什麼樣的教科書？）
註1：周志宏，高中課綱微調的法律問題。（資料來源）
註2：劉靜怡，課綱爭議下集體失能的台灣。（資料來源）
註3：花亦芬，不要把「世界史」扭曲簡化為「外國史」–以「柔性課綱」打造適合台灣的教育。（資料來源）
