整理 / 張睿恩
地球公民基金會於中秋節前夕，在臉書專頁發布了一系列關於農地工廠的梗圖。一句「月亮的臉偷偷的在改變，工廠卻偷偷的在搶建」，道出台灣土地的積弊—農地上的違建工廠不但未改善，反而更加嚴重。
為了管理工廠佔據農地之亂象，政府曾於2010年以「臨時工廠登記」的方式管理農地工廠，但因成效不彰宣告失敗。 又於2019年三讀修正《工廠管理輔導法》，內容包含新增建即報即拆、低汙染工廠的「特定工廠登記」程序，以及輔導中高汙染工廠遷廠。而其中，低汙染工廠須在兩年內申請納管、三年內提出「工廠改善計畫」，以及十年內完成環保、消防、水利等改善設施，方可取得特定工廠登記。
然而，截至目前為止，農地上的違章工廠卻從2019的四萬五千家，增加到約五萬四千多間，相反的，真正被經濟部拆除的只有不到五家。甚至經濟部於五月公布《工輔法》子法之一的《特定工廠申請變更編定為特定目的事業用地審查辦法》草案，將開放符合條件的農地工廠變更地目，以加速納管期程。雖然政府稱，特定登記的工廠並非「無條件」就地合法，主要是希望業者主動申請納管，以達到產業與環境保護的兩全，但仍然引起環團疑慮。
地球公民基金會、環境法律人協會、綠色公民行動聯盟等多間民間團體於6月3日透過線上記者會呼籲，此草案治標不治本。縮短工廠就地合法的年限不但使土地可能衍生炒作問題，也讓工業區行同虛設，應加強拆除機制、輔導工廠遷入工業區。也就是說，政府過去承諾的即報即拆、輔導遷廠皆未做到，還做出對工廠利多的決策。因此本集邀請地球公民基金會的研究員蔡加昇一起討論，究竟政府有沒有心想解決問題？拆遷工廠還牽涉甚麼其他因素？而一般民眾可以如何參與，解決農地工廠的問題？
農地上的工廠氾濫 但僅有五家被拆除？
依經濟部2019年的資料，全台總計約有四萬五千家的違章工廠，為了納管及輔導違章工廠，政府所訂定的《工廠管理輔導法》將工廠進行分類，不同的類型皆有不同的管理分針，包含新建工廠、既有的中高汙染工廠和低污染工廠。自2019年《工輔法》修法後，規定新建的違章工廠一被檢舉即立刻拆除，而既有的工廠擁有一寬限期間，依循規範由政府納管，不會受到拆除的處分。
主持人管中祥好奇，既然新增的工廠在《工輔法》之下是不被允許的，為何還會在連假期間出現「搶建」的情況？蔡佳昇指出，興建中的工廠對公務公務員來說，為優先處理的對象，因此許多環保違規或是建築違規的業主，往往會利用連假時間進行工廠搭建。明明新建廠的「即報即拆」是《工輔法》的其中一項規定，業主卻彷彿對法律制度視而不見，顯然《工輔法》的效果不彰，以致至今僅有五間違規工廠遭拆除。
蔡佳昇認為，造成違章工廠有效管理和法令之間，有所落差的因素有很多。其一為中央和地方間的分工模糊，例如違建的拆除，多由地方政府的建築管理處等單位執行，但《工輔法》的拆除工作卻是由各縣市的產業發展處及經濟發展局進行，而該單位並無拆除經費和人力，致使違章工廠喪失了拆除優先性，降低了法律的成效。不過蔡佳昇補充，《工輔法》對新建工廠的處置除了拆除外，前置作業的核准申請以及管制水電運用，都可以由經濟部直接處理。
其二，經濟部對於拆除違章工廠，有明確的定義，如面積大小、加工製造的事實等。所以，像是興建中或是還未進駐器材的廠房，就被民眾檢舉拆除，皆不在經濟部所定義的拆除工廠範圍內。
重申農地工廠的發展脈絡 政府管制的力道是關鍵
2010年的「臨時工廠登記」辦法規定，2008年之前，既有的違章工廠須申請「臨時工廠登記」，以輔導至合法工廠。然而，那些少量已登記的工廠因為需要更長的年限進行輔導，加上還有大量並未依規定登記的工廠，因此輔導期限一延再延。在2019的修法中，又規定2016年以前的既有工廠，也就是之前所訂，以2008年為界的新增工廠，瞬間獲得「既有身分」，可以申請「特定工廠登記」，擁有就地合法的機會(見圖一)。依據經濟部2019年的資料，過去七千多家的臨時登記工廠在2019修法後，皆有申請特定工廠，而未登記的有三萬五千多間，其中僅有兩千多間的低汙染和三百多間的中高汙染工廠進行特定登記申請(見圖二)。
圖一：《工輔法》修法／地球公民基金會
圖二：既有工廠登記情形／地球公民基金會
依蔡佳昇的說法，《工輔法》對違章工廠來說，已是政府權衡妥協的作法，如以放寬標準的形式，讓工廠能夠接受政府納管，但多數業者不願配合，行政效力不彰。因此政府之後的處理方式，依舊是朝修法、延長期限的路線繼續進行，抑或是以強硬的態度處分未登記的工廠，都是值得我們繼續關注的動向。
根據台灣土地規劃的沿革，這已不是第一次放寬。蔡加昇提及一九七0年代也曾開放工廠進行登記的措施，但因當時土地管理相關的法令還未通過，登記後的工廠取得丁種建築用地，亦即農業用地可以部份做工業使用。承前述說法，如今農地工廠的亂象，是政府經年累月得無限放寬，使得台灣的產業發展得持續面對農工競爭、良幣驅逐惡幣的惡性循環。因此，蔡加昇呼籲，政府應針對積弊，提出完整的配套措施，除了提供資源鼓勵工廠配合，也應制定懲罰機制解決問題。
綜觀而言，農地工廠的形成與台灣社會變遷及經濟發展息息相關，永續環保與經濟發展的拉扯一直是台灣社會的課題。管中祥認為，面對難以解決的歷史共業，對執政者來說，勢必得拿出魄力與能力。
農地工廠衍伸公共安全問題 《工輔法》子法草案還需要再審視
農地本該種植作物，卻長出工廠，又違章的建築規避了合法工廠所需進行的評估，包含建築、消防及環保等項目。因此，當工廠排放的污水污染了四周的作物，不僅影響農民，民眾所吃的食物也受到影響，而其缺乏消防水源、建造及建材不符規法規、道路狹小，使消防車難以通行等，使違章工廠容易成為消防員的墳場，2019年的台中大雅工廠大火即是一例。蔡加昇說，當時因工廠違規的建築材料、不合格的消防設備，以及廠面配置圖的欠缺，不僅讓消防員需要冒著生命危險進入廠內，還遇到消防水源不足等問題，造成滅火效率及兩名消防員殉職。而違章工廠所涉及的公共安全，除了消防問題，滅火後的廢水和濃煙也會影響附近居民及農業用地。也因此，近年來有關農地工廠的管理倡議，不只有環團關注，消防團體也加入其中，期望政府努力提高違章工廠納管率及拆除數量。
經濟部為加速納管期限，今年五月所公布的《特定工廠申請變更編定為特定目的事業用地審查辦法》草案，將開放符合條件的農地工廠變更地目，條件包含設置太陽能光電板、隔離綠帶及繳納回饋金等。但站在工廠業主的立場，額外的成本更讓他們對於納管意興闌珊，甚至向經濟部要求減少回饋金的金額。對政府而言，收取回饋金屬於公共安全的投資，以加速政府對工廠的規劃，而為了讓工廠業者配合，政府也勉強同意部分減少回饋金的金額。
蔡加昇認為，此就地合法的做法對治理農地工廠而言，已是不可避免的選項，因拆除與遷廠於今已相當渺茫，如多數中小型的工廠無力負擔遷廠的成本，又「拆廠」違背了社會正義的精神。不過，草案所指的「全面納管」是否等同於「永久就地合法」，是地球公民基金會主要關心的面向。若採永久合法，現在的農地工廠將無法回歸農牧用地，而將影響國土安全及永續發展。
除了就地合法 國土規劃也可以是一個選項
依循上述討論，管中祥認為，處置農地工廠中的各個角色充滿矛盾和兩難，如政府欲有效解決問題，卻訂定了業者不想配合的條件，讓改革難以進行，私下還動作頻頻；而環團則在社會正義與環境保育之間進退兩難，農地工廠該如何解決，成了政府、業者、環團、民眾之間的難題。因此，若從大環境進行改變，如國土規劃、重新調整及劃設工業區，幫助零散工廠遷移，會不會是一勞永逸的作法？
蔡加昇談起四年前，至日本吸取當地過去的經驗，包含以補償的方式徵收無法回復的農工業地、設置工業區，及給予工廠貸款優惠，以協助遷移等。日本早在一九七0年代就克服了這個挑戰，他因此相信這是可行的理想，也是地球公民基金會不斷倡議的方向。他也補充說明，台灣政府在這方面也正在努力，如彰化的水土金專區，不過因力道還不夠大、政府的介入還不足以改變大環境。因此，蔡加昇一再強調，當權者不該再通融新增工廠的出現、停止對業者再放寬原則，專注處理現有的工廠，杜絕問題不段延伸擴展。
提倡地球公民的回報系統 以期嚇阻違章工廠
面對當前棘手的問題，除了政府應該訂出界線、拿出改革的魄力之外，回歸到民眾本身，還可以做甚麼努力，以保障居住環境的安全？
蔡加昇提及，因地方政府管理土地的量能有限，所以2019的《工輔法》修法中，有新增了公民舉報的獎勵機制，所以若要處理農地工廠的問題，公民守望相助是不可或缺的力量。而民間團體則負責監督政府的作為，遂為了避免資訊不對稱、釐清政府處置違章工廠的情形，於是地球公民基金會與g0v的工程師合作，共同開發一個「違章工廠回報系統」，以蒐集民間的違章工廠數量。
蔡加昇說，在倡議農地工廠的這五年，雖然已有許多民眾透過電話或信件，向他們或縣市府檢舉住家附近新增的違章工廠，但因檢舉無果、擔心隱私洩漏，甚至被安排與業者碰面等，都讓民眾卻步。蔡加昇強調，地球公民基金會的回報系統不須民眾提供個人資訊，只需在網站上新增標的、補充照片即可，地球公民內部會再進行查證及追蹤的工作。
此系統不僅是提供民眾檢舉，也能檢視政府是否有執法不一致、向地方政府施壓，展現公民力量的支持，增加對新建工廠的嚇阻作用，而這也是民間團體所引頸期盼的。
