文/環境權保障基金會
《溫室氣體減量及管理法》（以下稱「氣候法」）修法箭在弦上，今（2022）年二月環保署已將草案送往行政院，環保署也公開表示會努力在四月底前將草案送往立院。然而，環保署多次對外溝通的過程中，對於氣候公民訴訟的納入始終持保留態度，最新對外回應是於去年年底的氣候法修法研商會中，在各方追問下輕描淡寫回應會帶回去研擬，但氣候公民訴訟似乎始終不在行政院版草案的討論當中。
氣候訴訟已經是世界趨勢，過往在德國、法國、荷蘭等許多國家都已有人民勝訴的案例，如荷蘭環境組織Urgenda控告荷蘭政府的氣候訴訟，成功促使荷蘭提出更進步的減量目標，這不僅是全球第一次由法院強制要求政府修正減碳目標的案例，也是一個NGO協助政府推動氣候變遷政策的經典案例。
綠色和平更於去年提出我國首宗針對台灣氣候治理的氣候訴訟，主張用電大戶條款疏於落實國家減碳義務，造成人民基本權利受有損害，進一步要求國家依法制定足夠保障人民權利的子法。除此之外，對於國家行政的不作為，我國立法者也訂有許多環境公民訴訟條款，包含：環境影響評估法、空氣污染防制法、土壤及地下水污染整治法、水污染防治法、海洋污染防治法、廢棄物清理法…等。
然而，以「溫室氣體減量」為主要目的之一的氣候法與上述法規相同，都在管制污染排放源下足苦工，何以環保署卻將氣候法置身事外，不願納入公民以訴訟監督行政怠惰的可能性？
由於氣候管制的大尺度面向，人民受到的權利侵害（如海平面上升造成的淹水），在法律上難以證明是起因於特定違法的排碳行為，所以一旦主管機關不作為，受害人民對於惡質企業的違法排碳行為可謂束手無策。
對此，各國苦思環境管制的可能性，不僅在國際法層次已有許多討論，也在國內法領域納入許多原則。隨著歐盟簽署《奧爾胡斯公約》以後，其三大支柱：「資訊公開、民眾參與、權利救濟」，劃定了環境權程序保障的重要標準，我國在2050淨零排放的目標下，相關轉型工程比過去更需要捲動民間的力量才可能共同達成。
本會期待環保署對於政策與執行作為等更有信心，同時對公民參與抱持更加開放的態度，事實上歐洲各國的氣候訴訟沒有因為《奧爾胡斯公約》而大量增加法院負荷，我國過去其他環境規範，也沒有因為增訂了公民訴訟條款，造成行政機關或法院頻於應付公民訴訟的情形。氣候公民訴訟並非洪水猛獸，僅是末端人民監督行政作為，並達成政策完整溝通的一種形式，因此在修訂氣候法的這個關鍵時期，環保署更應基於公民監督決策的精神，將氣候公民訴訟納入，才不致錯失機會而落後於各國環境公民參與的進程。
附件一、氣候變遷公民訴訟專章立法總說明
「溫室氣體減量與管理法」的修正已確認氣候中和為此次修法核心，需要更全面完善的氣候治理來確保能如期穩健地邁向2050淨零排放的法定目標。
此外，鑑於氣候變遷衝擊人權的事件越見頻繁與擴大，特別是對脆弱群體的影響，有必要於本次修法的各個規範面向上給予其保障與可能的救濟途徑，同時也呼應奧爾胡斯公約下司法救濟作為公民參與機制重要的一環。
據此，本次修法應同時將司法的角色帶進氣候治理中，於政府未依法落實本法氣候行動義務時，給予人民與團體司法救濟的途徑，以匡正政府應落實氣候保障的義務內涵，爰擬具「氣候公民訴訟專章」修正草案，其修正要點如下：
一、明確氣候變遷衝擊下脆弱群體的保護，將其增列於立法目的。（修正條文第一條）
二、修正並納入相關重要環境法原則，並調整政府氣候治理落實氣候行動的行動方針。（修正條文第六條至第八條）
三、增設氣候公民訴訟專章，提供人民與團體司法救濟的基礎以完備氣候治理，新增下列三項氣候事件。（修正條文第四十條至第四十八條）
（一）事業排放源違法，主管機關疏於執行（第四十條）
（二）主管機關所擬定或核定之長期減量目標、階段管制目標、推動方案、執行計畫、法規命令、改善計畫違法（第四十一條）
（三）主管機關疏於依本法訂定法規命令（第四十二條）
| 第一條
為因應全球氣候變遷，兼顧減緩與調適行動，落實世代正義及氣候正義，並特別考量到脆弱群體的保護，善盡共同保護地球環境之責任，並確保國家永續發展，特制定本法。
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修法說明：
將原第六條的減量與調適並重的內容改為兼顧氣候變遷減緩與調適行動。
明確本法立法目的涵蓋氣候變遷衝擊下的脆弱群體保護。 |
| 第六條 基本原則
政府應秉持永續發展原則及衡平原則，兼顧環境保護、經濟發展、社會保障，以確保國土資源永續利用、能源供需穩定、推動綠色產業轉型以及兼顧人權保障及社會正義等。
政府氣候行動應秉持污染者付費原則，逐步將溫室氣體排放之環境、社會外部成本內部化，移除化石燃料補貼，並給予賠償於受氣候衝擊而致生損害之人民。
政府氣候行動應依據預警原則，於生嚴重或不可逆之風險存在時，不得以科學不確定性為由，拒絕或延遲採取因應氣候變遷的措施。 |
修法說明：
明確本法重要氣候治理原則。
增列永續發展原則與衡平原則，並特別提及推動綠色產業轉型以及兼顧人權保障等相關原則內涵。（第一項）
修正污染者付費原則與預警原則，並完整體現各該原則內容。（第二、三項） |
| 第七條
為因應氣候變遷，政府相關法律及法規命令之制定，政策規劃管理，包括國土計畫、都市計畫、自然資源管理、環境影響評估等應遵循下列原則與事項：
一、參酌國內外最新氣候變遷科學研究及分析，進行氣候變遷影響評估，包括氣候變遷衝擊評估、溫室氣體排放預估及可行之因應作為。 二、為確保國家能源安全，應訂定再生能源中長期目標，擬訂降低化石燃料補貼及依賴之中長期策略，並落實非核家園願景。 三、秉持污染者付費之環境正義原則，依二氧化碳當量，推動使用化石燃料之稅費機制，以因應氣候變遷，並落實中立原則，促進社會公益。 四、積極協助傳統產業節能減碳或轉型，發展綠色技術與綠色產業，創造新的就業機會與綠色經濟體制，並推動國家基礎建設之低碳綠色成長方案。 五、提高資源與能源使用效率，促進資源循環使用以減少環境污染及溫室氣體排放。 六、有利於達成本法第五條第一項溫室氣體長期減量目標、第十二條各階段管制目標，並考量氣候變遷調適，以緩解氣候變遷衝擊並提升韌性。 |
修法說明：
修正第五條（條文移列），明定本法與相關法領域、政策規劃制定的關係。
除如跨政府氣候變遷專家委員會、國際能源總署、聯合國環境規劃署等於國際間具廣泛共識的氣候科學洞見外，也應重視國內尺度下的相關氣候科學評估，以作為政府氣候治理的基礎。（第一款）
政府氣候治理應以能有利達成本法所設定之氣候目標。（第六款）
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| 第八條
依據本法授權制定之法規命令，以及長期減量目標、各階段管制目標、溫室氣體減量及氣候變遷調適相關推動方案，執行計畫與改善計畫，主管機關應遵循下列原則與事項：
一、氣候變遷之情境分析及推估應依據最新氣候變遷科學研究；其內容應包含氣候變遷調適、災害風險降低及永續發展目標。
二、應履行聯合國氣候變遷綱要公約之共同但具差異之國際責任，同時兼顧我國環境、經濟、社會及人權之永續發展，善盡自身最大努力之貢獻。
三、積極採取預警措施，進行預測、避免或減少引起氣候變遷之肇因，並緩解其不利影響。
四、積極加強國際合作，以維護產業發展之國際競爭力
五、積極發展國內溫室氣體減量及氣候變遷調適之技術。
六、應達成本法第五條第一項溫室氣體長期減量目標、第十二條各階段管制目標，並考量氣候變遷調適，以緩解氣候變遷衝擊並提升韌性。 |
修法說明：
修訂第六條（條文移列），明令本法規範下制定相關政策與命令的標準。
國內外最新氣候變遷科學研究及分析，包含跨政府氣候變遷專家委員會、國際能源總署、聯合國環境規劃署等國際間具廣泛共識的氣候科學洞見，以及依循本法進行之氣候科學評估。（第一款）
增修「巴黎協定」下對於各國共同但具差異之國際責任原則之解釋，即需善盡自身最大努力之貢獻。（第二款）
明確本法長期減量目標、各階段管制目標與調適目標，為各相關法規與政策應遵循之原則。（第六款）
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| 第五章：氣候公民訴訟專章 | 本章新增 |
| 第四十條 （事業、排放源違法，主管機關疏於執行）
事業或排放源違反本法或依本法授權訂定之相關命令而各級主管機關疏於執行時，人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知各級主管機關。
各級主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。
第一項之書面告知格式，由中央主管機關會商有關機關定之。 |
立法說明：
事業、排放源違法而主管機關疏於執行之情形，為典型公益訴訟類型，故規範公民告知先行程序、訴訟程序以及訂定書面告知書之格式。 |
| 第四十一條（長期減量目標、階段管制目標、推動方案、執行計畫、法規命令、改善計畫違法）
人民或公益團體認為行政機關依本法發布之長期減量目標、階段管制目標、減量推動方案、調適推動方案、溫室氣體減量執行計畫、氣候變遷調適執行計畫、改善計畫或依本法授權訂定之法規命令違法，得依本章規定，以核定該目標、方案、計畫或法規命令之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該目標、方案、計畫或法規命令無效或應依本法授權意旨而發布或訂定目標、方案、計畫或法規命令。
前項訴訟，應於該目標、方案、計畫或法規命令核定發布後一年之不變期間內提起。但目標、方案、計畫或法規命令發布後始發生違法之原因者，應自原因發生時起算。 |
立法說明：
為進一步確保政府積極落實氣候治理，賦予人民於長期減量目標、階段管制目標、減量及調適之推動方案、執行計畫與改善計畫，與以本法授權而訂定之法規命令違反本法而發布或訂定時司法救濟之權利。(第一項)
為使氣候政策的穩定，規定起訴的不變期間。(第二項) |
| 第四十二條（行政機關疏於訂定或核定法規命令）
行政機關怠於依本法訂定或核定法規命令者，人民或公益團體得依行政程序法第一百五十二條向該機關書面提議為之。該機關應於書面提議送達之日起六十日內，依行政程序法第一百五十三條各該情形分別處理。
機關如認為依法不得以命令規定或無須訂定或核定法規命令之事項，應附述理由通知原提議之人民或公益團體。原提議之人民或公益團體於通知送達之日起六十日內，得準用前條規定向管轄之高等行政法院提起訴訟。機關怠於依前項規定於六十日內通知者，亦同。 |
立法說明：
避免行政機關怠於依本法制定法規命令，並為免直接進入訴訟，故先要求人民或公益團體先依照行政程序法提議法規命令。(第一項)
若主管機關仍推諉卸責，則給予人民救濟之機會。(第二項) |
| 第四十三條 （訴狀送達與辦理程序）
前二條訴訟，高等行政法院收受起訴狀後，應將起訴狀繕本送達被告。
被告收受起訴狀繕本後，應於六十日內重新檢討原告請求之目標、方案、計畫或法規命令是否合法或是否依本法授權意旨而發布或訂定，並分別依下列規定辦理： 一、如認其違反作成之程序規定得補正者，應為補正，並陳報高等行政法院。 二、如認其違法或未依本法授權意旨而發布或訂定者，應將其情形陳報高等行政法院，並得為必要之處置。 三、如認其合法或符合本法授權意旨而發布或訂定者，應於答辯狀說明其理由。
被告應附具答辯狀，並將原目標、方案、計畫或法規命令與重新檢討之卷證及其他必要文件，一併提出於管轄之高等行政法院。如有與原告請求之目標、方案、計畫或法規命令具不可分關係者，亦應一併陳報。 |
立法說明：
為使原目標、方案、計畫、法規核定之機關有先為自我省查之機會，故要求被告機關於繕本送達後，重新審視人民之主張，並附具答辯狀、卷證及其他必要文件予高等行政法院。 |
| 第四十四條 （判決駁回原告之訴）
高等行政法院認為該目標、方案、計畫或法規命令未違法或符合本法授權意旨而發布或訂定者，應以判決駁回原告之訴。
若認為違反作成之程序規定，而已於第一審言詞辯論終結前合法補正者，高等法院得職權依據行政程序法第一百一十四條第一項各款情形判斷，應否以判決駁回原告之訴。 |
立法說明：
明定行政法院判決駁回。 |
| 第四十五條（宣告違法之判決）
高等行政法院認為該原告請求之目標、方案、計畫或法規命令違法或未依本法授權意旨而發布或訂定者，應宣告該目標、方案、計畫或法規命令無效或應依本法授權範圍而發布或訂定。同一目標、方案、計畫或法規命令中未經原告請求，而與原告請求宣告無效之部分具不可分關係，經法院審查認定違法者，併宣告無效。
目標、方案、計畫或法規命令發布後始發生違法原因者，應宣告自違法原因發生時起失效。
目標、方案、計畫或法規命令依法僅得為違法之宣告者，相關機關應依判決意旨為必要之處置。
高等行政法院認為該原告之訴雖有理由，但案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解而發布或訂定目標、方案、計畫或法規命令。
第一項情形，高等行政法院認與原告請求宣告無效之部分具不可分關係之不同目標、方案、計畫或法規命令亦違法者，得於判決理由中一併敘明。 |
立法說明：
參考行政訴訟法都市計畫審查程序，明令宣告違法之判決內容與形式。
第三項之情形，例如減量推動方案中之公正轉型計畫，若未納入某一特定群體之考量時而訴訟經違法確定者，避免因失效後影響其他受原公正轉型計畫之群體喪失其受益，自不符合法秩序要求應符合平等原則之意旨，此時法院僅得宣告該相關目標、方案、計畫或法規命令機關未將部分人或事充分納入受益係違法，依判決意旨為必要之處置即可。（第三項） |
| 第四十六條 (判決之效力)
前條第一項至第四項之確定判決，對第三人亦有效力。
前條第一項至第二項之情形，為免氣候目標生更不利益之情形或為維護重大公益者，高等行政法院得另定失其效力之日期，但以一年為限。 |
立法說明：
明令確定判決之效力。 （第一項）
參酌憲法訴訟法第52條之規定，例外明令定期失效的依據。（第二項）
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| 第四十七條 （職權判命訴訟費用）
行政法院為氣候事件之判決時，得依職權判命被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予原告。 |
立法說明：
明令法院得依職權分配律師費用及訴訟費用之依據。 |
| 第四十八條 (準用規定)
氣候事件程序，除本章別有規定外，準用行政訴訟法之規定。 |
立法說明：
其餘事項準用行政訴訟法。 |
