文／民間司法改革基金會
落實司法課責國際標準記者會
2023年台灣司法的外交盛事，是國際法官協會（IAJ）第65屆年會將於9月16～21日於台北舉行，該會94個成員國的代表齊聚台灣，共同商議國際司法規範。這是國際法官協會第二次在台灣召開，上次1999年在台北舉行時大會通過《世界法官憲章》，作為成員國法官需要遵守的普世標準。
鑒於台灣司法長期不受人民信賴，法官評鑑與淘汰的制度距離《世界法官憲章》等國際標準要求甚遠，民間司改會認為應當藉此機會體檢法官評鑑與淘汰的制度，落實司法課責的國際標準，向國際展現台灣改革司法的決心與成果。
| 體檢對照表：台灣《法官法》V.S.國際標準 | ||
| 台灣《法官法》 | 國際標準 | |
| 一. | 請求評鑑人之範圍過於狹窄。 | 任何主張受司法侵害的被害人可依適當程序提出申訴，予以救濟和賠償。（本指南17頁） |
| 二. | 評鑑委員並未明文納入非法律人。 | 司法委員會的組成應包括非法官、女性、少數或弱勢族群的成員。（本指南第37頁） |
| 三. | 全面評核成效不彰，不思改善反而廢除。 | 應以法官執行職務之品質、裁判之優劣及其專業、個人與社交技能等情進行評鑑。（世界法官憲章第5-3條） |
| 四. | 司法品質無法評鑑的問題未解決。 | 除善意錯誤或解釋法律有不同意見外，法官嚴重不當行為均得經懲戒程序處罰。（世界法官憲章第7-1條） |
| 五. | 充實評鑑組織規範不明。 | 委員會應能管理自己的預算，應有營運所需的適當人力與財源。（本指南第36頁） |
| 六. | 懲戒訴訟以不公開審理為原則 | 懲戒訴訟以公開審理為原則。（本指南第67頁） |
| 資料來源：ICJ，司法課責-法律工作者指南13，繁體中文版。 | ||
為介紹台灣認識國際社會共同遵守的課責標準，本會翻譯國際法學家委員會（ICJ）出版的「司法課責-法律工作者指南13」，介紹司法貪腐與司法侵害人權課責機制之國際標準。本指南2016年出版後，《世界法官憲章》在2017年大幅修正，納入許多本指南的建議，可見其影響力。由於台灣是國際法官協會的成員國，有遵守《世界法官憲章》的責任。而且，本指南主要引用的國際公約，如《公民與政治權利國際公約》與《聯合國反貪腐公約》，台灣已制訂施行法賦予內國法效力。因此，本指南介紹的國際標準大多可以適用在台灣，作為體檢台灣法官評鑑與淘汰制度的依據。
一、台灣《法官法》不符國際標準
以《法官法》為例，本會在2020年修法時指出五大問題：一、請求評鑑人之範圍過於狹窄。二、評鑑委員並未明文納入非法律人。三、全面評核成效不彰，不思改善反而廢除。四、司法品質無法評鑑的問題未解決。五、充實評鑑組織規範不明。這些問題也導致修法二年以來個案評鑑效能不彰，人民請求成立案件「掛零」的弊病。（詳參本會觀察報告）
對於問題一，本指南在第二章指出允許任何主張受司法侵害的被害人可依適當程序提出申訴，予以救濟和賠償，是司法課責最優先的形式。並在第四章詳細列出申訴人和被害人的程序權，包含受理申訴、取得資訊、表達意見、法律扶助、隱私保護等。目前《法官法》限制當事人與犯罪被害人才能請求評鑑，導致其他實際參與開庭如訴訟代理人、法定代理人、告發人、證人等，即使受到司法侵害也不能提出申訴，顯然不符國際標準。《法官法》有關申訴程序權的保障，相較國際標準也極為不足。
對於問題二和五，本指南在第三章詳述獨立的司法委員會或類似組織是許多國際標準建議的課責主體，要求委員的組成應包括非法官、女性、少數或弱勢族群的成員，以及委員會應能管理自己的預算，應有營運所需的適當人力與財源，並旁徵博引各國立法例。當前《法官法》有關評鑑委員多元性不足，評鑑委員會經費與人力長期短缺的問題，都可參考國際標準研擬改革方案。
對於問題四，本指南在第二章說明除善意錯誤或解釋法律有不同意見外，法官的嚴重不當行為均得經懲戒程序加以處罰，最重可免職。並引註歐洲理事會部長會議2010《第12號建議》第66段：「法官不因在個案審理中的法律適用、事實認定和證據評價承擔懲戒或民事責任，但有惡意或重大過失的情形除外。」作為立法例。目前《法官法》第30條第3項：「適用法律之見解，不得據為法官個案評鑑之事由。」欠缺排除有惡意或重大過失的但書，過度保護法官與檢察官，導致評鑑制度無法監督司法品質，不符國際標準。
至於問題三，由於全面評鑑不在本指南討論範圍內，內文並未論述，但在附件2參考文獻列出歐洲法官諮詢委員會2014年《評鑑有關法官工作、司法品質與維護司法獨立的第17號意見》，其中就歐洲各國法官的全面評鑑制度有詳細介紹。
由於司法課責的國際規範已經相當成熟，不僅前述問題，其他《法官法》需要改革之處，在本指南多能找到解答或參考資料。以石木欽案引起非議的《法官法》以不公開審理為原則為例子，社會壓力促使司法院在2021年8月通過《法官法修正草案》改以公開審理為原則。其實，本指南第四章就羅列國際標準，建議懲戒的初步調查應保密，但辯論審理應公開，足證改革不能閉門造車，應接軌國際學習先進法治。
二、台灣《國家賠償法》不符國際標準
整體而言，台灣落後國際標準最嚴重而不自知者，是欠缺追究國家責任的制度。本指南以大量篇幅闡述司法課責的對象，不僅是個別的法官與檢察官，還要包括司法機關，以及國家整體。理由在於法官、檢察官受到司法獨立的保護，即使行使職權不慎侵害人民權利，個人不一定需要負擔懲戒、民事或刑事責任。此時國家就應為司法侵害人權承擔整體責任，確保被害人能夠獲得救濟和賠償。
然而，台灣《國家賠償法》採用「國家代位責任論」，以公務員個人作為責任判斷的主體，並在第13條嚴格限縮法官與檢察官的責任範圍，導致被害人難以向司法機關請求國家賠償。2021年9月行政院通過的《國家賠償法修正草案》，雖將法官與檢察官受免除職務或撤職之懲戒處分納入國賠範圍，但仍未跳脫舊有格局，相距國際標準甚遠。
因此，本會草擬中的民間版《國家賠償法修正草案》，改採實務運作上廣泛融入的「國家自己責任論」，將責任主體由「公務員」修正為「國家或地方自治團體」，並刪除現行法第13條與官方草案第5條的特別規定，使法官與檢察官成立國家賠償之要件與一般公務員無異，落實本指南揭櫫的國際標準。
強化司法課責是當今國際社會推行法治的趨勢，閱讀本指南有助掌握背景脈絡與發展方向。例如《世界法官憲章》在2017年大幅修正，在序言中引用本指南介紹的歐洲理事會部長會議2010《第12號建議》，說明修改目的是要支持各國對「法官更具有約束力」，也採納許多《第12號建議》的主張，包括前文提及第66段的「惡意或重大過失」成為新版憲章第7之1條第3項的內容。尤其《世界法官憲章》修改在本指南出版後，可見本指南介紹的國際標準已成國際共識。
三、法官全面評鑑與公民團體參與
本指南在前言表示，本指南範圍限於國家司法與個別法官侵犯人權或涉及貪腐的課責機制，尤其著重被害人的人權保障。但強調事後課責雖然有助嚇阻違法，更為重要的是事前的預防機制，建議遵循更全面廣泛的國際規範。例如，《世界法官憲章》第5條之3：「在對法官進行評鑑之國家，應以法官執行職務之品質、裁判之優劣及其專業、個人與社交技能等情進行評鑑。」所規範的法官全面評鑑制度，就是本指南未能論及，但深受國際規範重視，也是本會長期倡議的事前預防機制。
除了官方機制，本指南認為公民團體是司法課責的主體之一，公民團體的監督與報導對司法課責至關重要，受到國際法的保障。2020年《法官法》修法前，本會是得請求評鑑公民團體之一，提出法官與檢察官的評鑑個案超過總案量的七成，近半案件成立評鑑。2020年修法刪除公民團體請求評鑑的資格，結果是二年來人民請求成立評鑑案件「掛零」，可見公民團體參與司法課責的重要性。
四、落實司法課責國際標準
綜上所述，台灣司法落後《世界法官憲章》等國際規範要求的標準有相當大的距離，需要急起直追。尤其，今年要接待來自世界各國的法官協會代表，即使無法馬上解決問題，至少要提出解決問題的計畫，向國際展示台灣改革司法的決心，並尋求國際的支持與協助。距離9月大會舉行還有一段時間，呼籲司法當局立即參考國際標準，全面體檢法官評鑑與淘汰的制度，儘速制定落實司法課責的修法方案，
五、歡迎下載電子書，申請贈書
本會翻譯ICJ「司法課責-法律工作者指南13（中文繁體版）」，開放電子書PDF檔網路下載，預計於1月底初版印刷1千本，將致贈司法機關、學者專家、學校與圖書館等單位研究參考，也歡迎各界向本會申請贈書，協助推廣。相關資訊如下：
電子書PDF檔：司法課責-法律工作者指南13（中文繁體版）
申請贈書：蕭逸民主任；02-25231178*25； [email protected]
