文／公庫記者吳容璟
民間自辦市地重劃，只要重劃會取得過半數地主同意，且同意者持有土地面積過半，即可決定另一半人的權利。此「半數決」規定長期被質疑代表性不足、侵害人民財產權與居住自由，並衍生建商灌人頭衝票數、私下威脅、多數居民不知情等爭議。
2月15日立委陳椒華、政治大學地政學系教授徐世榮，偕同雲林斗六雲科大、高雄大寮伍厝、高雄大樹湖底、台中黎明幼兒園等自辦市地重劃自救會召開記者會，呼籲政府修法改革弊端，將門檻改為全數地主同意才可重劃，並要求未釐清爭議前暫停相關核准流程。
會中邀集內政部地政司及營建署官員，回應共同問題包括：可否修法提高核准門檻、不同意參與重劃者可否退出、都市計畫替重劃會背書、資訊不透明、重劃會權限過大等問題，並於會後針對個案問題進行半小時的協調會（註[1]）。內政部官員承諾協助向地方政府反映爭議，至於提高核准門檻至全數地主同意、避免灌人頭等法制面問題也會再研擬如何強化。
雙過半只是門檻 地方政府握有最終裁量權
《平均地權條例》第58條第3項規定，重劃會辦理市地重劃，應取得重劃區內地主人數過半者同意，且同意者持有土地面積超過重劃區私有土地總面積過半數以上，並經主管機關核准後實施。
「政府核准時為何不能做到百分百地主同意？」徐世榮強調，上述條文時常被誤導成只要符合雙過半門檻即可辦理重劃，忽略下一句「經過政府核准」才是關鍵，尤其大法官釋字第739號解釋文判定此條文不違憲，也是基於雙過半只是重劃會可以發起、可以籌備的前提，而真正握有最終裁量權的是地方政府。
「只要50.1%的人通過就可以逼迫49.9%不同意的人，已經嚴重侵害《憲法》保障人民的財產權與生存權」，徐世榮痛心的說，《兩人權公約》國際審查委員三度來台都嚴厲要求台灣政府立即停止自辦市地重劃及各種土地徵收，直到修法符合人權規範才可進行，希望總統蔡英文履行「人權地板」的承諾，若執意進行自辦市地重劃，也要效仿日本制度取得100%的地主同意。
「我們合理懷疑大選要來了，不當的土地徵收、圖利財團的時間又來了」陳椒華批評，總統蔡英文一再強調苦民所苦，新任行政院長陳建仁更強調「溫暖內閣」，但卻有眾多土地遭到不當徵收的悲慘個案，連《憲法》保障的基本人權都沒有，希望政府懸崖勒馬，別再讓無意參與重劃的地主被強制綁入不合理的制度，否則就是縱容建商殘害國人。
斗六市雲科大自辦市地重劃自救會長蔡文滄控訴，「我們小小自救會能跟縣政府要求人頭比對嗎？幾個人頭、有沒有重複都不知道，灌人頭也被算入同意」。
雲林斗六重劃案捲土重來 灌人頭被算入同意人數？
斗六市雲科大自辦市地重劃自救會長蔡文滄表示，同樣的開發商在2009年為了增加同意票數，在一塊不到2坪的土地上虛灌103名人頭地主，後遭雲林縣府撤銷重劃案，如今竟更換重劃名稱捲土重來。自救會指出，當年「斗六市學仔營自辦市地重劃」的發起人商姓女士，與此次發起「雲科大自辦市地重劃」的開發商之董事、董事長各為配偶及姻親關係，且至今該103名人頭地主尚在，盼雲林縣府嚴審並即刻解散違法籌備會、停止重劃。
「我們小小自救會能跟縣政府要求人頭比對嗎？幾個人頭、有沒有重複都不知道，灌人頭也被算入同意」，蔡文滄控訴，法律並未要求籌備會提出「同意與不同意對比」，對於有無灌人頭或不法情事也無查證措施，「難道合不合法都是縣政府說了算？」
內政部地政司土地重劃科長姬世明表示，此案仍在「籌備會」階段，現行自辦市地重劃核准程序（註[2]）已比2009年時嚴格，不再由「籌備會」一手包辦，必須經過一系列會員大會、重劃會成立大會、座談會、聽證會等。他認為，雲林縣府在當年法條寬鬆時可以不核准通過，如今面對同樣爭議，端看縣府是否秉持一貫的行政立場不予核准，雲林縣府也回應內政部會審慎處理。
針對灌人頭爭議，姬世明表示，依照目前《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》第26條，「在籌備會申請成立前一年到重劃完成階段」期間取得的土地面積，若「不足最小建築基地面積」者就不計入同意人數與面積，盼排除最常被詬病的小地主問題。
不過，現場自救會紛紛控訴：「很多重劃會早在三、五年前取得的土地呢？」、「我們最小重劃面積是49坪，這些重劃會地主都49.61坪、49.62坪。」對此，姬世明坦言目前法規只能排除部份地主，可再討論是否修法提高年限或面積限制，而地方政府在認定灌人頭部分確有實務上的困難，若居民有疑慮建議直接對籌備會或重劃會提告。
由左至右為內政部營建署都市計畫組賴晟暐、內政部地政司土地重劃科長姬世明、政大地政學系教授徐世榮。
都市計畫與市地重劃綁在一起 被劃入就逃不了？
高雄市第74期大寮區伍厝及高雄市第84期大樹區湖底兩個自辦市地重劃案，前者重劃會適用舊法程序成立，不過兩者皆依新法在2021年舉辦聽證會，並分別於2022年9月、7月經高雄市府核准實施通過。兩自救會今年初分別至總統府陳情、至高雄市府門口下跪陳情，高市府承諾年後將邀集地主及重劃會召開溝通平台協調，預計近期舉辦。
「懇求你們救救我們，我們都是老弱殘兵，房子被拆了真的沒辦法活下去，去哪裡住啊，都住一百多年了」，高齡80多歲的大寮伍厝自救會代表林錢寶哭訴，家中平靜生活被自辦重劃搞得亂糟糟，自己的高血壓都降不下來，希望政府協助讓不願意參加重劃者可以退出。
反大樹湖底自辦市地重劃案代表黃富華表示，自己父親的土地（地號717）長期以來做為農地使用、種植麻竹筍，1982年被當時的高雄縣府都市計畫劃成學校用地，1996年新鎮路開路時被徵收六成土地，如今只剩一塊斜三角形。她控訴，當年開路時縣府表示未來少子化不會再蓋學校，承諾黃家剩餘的40%土地未來會解編、不再劃為學校用地，結果等到的是自辦市地重劃，再度被重劃會搶走。
根據高雄市府聽證會會議紀錄，對於黃家希望劃出重劃區的要求，高市府都市發展局股長李薇表示，因為重劃範圍是都市計畫指定地區，現階段不可能劃出，除非該重劃送市府審核不可行，待下次都市計畫通盤檢討才有可能劃出。高市府地政局土地開發處副處長李文聖回應，717地號在學校用地範圍內，都市計畫將此區劃定為整體開發區，整區都要以市地重劃作業為準。
「政府用都市計畫把他們和市地重劃綁在一起，碰到爭議卻兩手一攤說是私權爭議、政府只是監督角色」，徐世榮批評，政府往往在都市計畫時，附帶條件要以「市地重劃」進行全區整體開發，導致開發商都拿都市計畫當背書，聲稱只是依照都市計畫辦理「自辦市地重劃」，而不幸被框住的居民也無法退出。
高齡80多歲的大寮伍厝自救會代表林錢寶哭訴：「懇求你們救救我們，我們都是老弱殘兵，房子被拆了真的沒辦法活下去，去哪裡住啊，都住一百多年了」
高雄市第84期大樹區湖底自辦市地重劃區地籍套繪圖，左側黑框內為黃家土地，粉色區為1996年新鎮路開路時被徵收土地，橘色區為剩餘土地，目前被劃入自辦市地重劃區（來源／高市府網站；整理／吳容璟）
市地重劃形同土地徵收？實務上聽證會＝說明會？
徐世榮提到，前大法官陳新民在《釋字第739號》已明確指出，對於不願參加重劃者，自辦市地重劃已形同土地徵收，除非有「極為重大的公益性及嚴格的條件」否則公權力不得剝奪人民財產權。徐批評，自辦市地重劃僅是「土地的重新規劃整理」，並沒有「極重大的公益性及嚴格條件」作為實施基礎。
此外，現行法規要求地方政府受理重劃會的實施重劃申請後，必須召開比公聽會或說明會更為嚴格的「聽證會」，在最終決策時須將聽證會爭點納入考量，並說明採納及不採納理由。徐世榮痛批，實務上「聽證會」完全不符行政程序，甚至主席一開始就宣布「只是來蒐集問題，不討論」，以大樹湖底案為例，最終市府審議時直接寫「無異議通過」，也未說明採納及不採納理由。
內政部地政司科長姬世明回應，都市計畫只規定要以「市地重劃」辦理，並未指定自辦或公辦，是否自辦或剔除部分區域皆屬地方政府的裁量權，而核准及不核准理由、聽證會採納及不採納理由，皆為法定必須敘明的部分，不足之處中央再從法制面加強。
重劃四次失敗還可捲土重來 居民控訴：形同三十年禁建
雲林斗六居民控訴，現自辦市地重劃區在1989年被縣府納入都市計畫範圍，後要求以市地重劃方式做整體開發，導致多年來都無法發照建築，形同「禁建三十年」。自救會長蔡文滄質疑，一塊土地重劃四次都失敗，七成里民都反對重劃，為何從未依照內政部訂定之《都市計畫整體開發地區處理方案》解決對策第七條，當土地所有權人開發意願偏低時「恢復原來使用分區」，而是放任縣府與開發商在重劃失敗後，在都市計畫中只修改幾個字就能捲土重來。
內政部營建署都市計畫組賴晟暐表示，只要經過《都市計畫整體開發地區處理方案》列管的案件，每年營建署都會請地方政府回報，如果不可行就要依照該《方案》檢討是否改採其他方式開發，評估開發方式是否可行是地方政府的權限。賴補充，內政部都委會審議市地重劃雖有三年辦理期限，但到期後地方政府若評估可行，即可展延。
「重劃會提出變更都市計畫，無非是希望讓計畫更可行、更可能通過審議」，賴晟暐表示，重劃基本是希望由開發單位或地主負擔自己門前的通路或其他必要的公共設施，而內政部都委會審議時會先評估開發方案是否可行，才會選擇採用市地重劃或其他開發方式，或依照《都市計畫法》第27-1條規定之捐贈回饋方式等促成可行的都市計畫，而中央審議可行性時，會要求地方政府先確認地方支持比例，並提出可行性評估證明文件，內政部才會核定都市計畫。
「你們怎麼定義可行性？有無包括《憲法》保障的基本人權？」徐世榮感慨，人民各自擁有土地所有權，但政府常用「辦法」、「方案」等行政命令來凌駕《法律》甚至《憲法》，剝奪人民的財產權，希望內政部可以思考如何讓不願意參加重劃者可以直接退出。
法院判決台中黎明重劃會違法 重劃會還可分配土地？
台中黎明幼兒園長林金連表示，台中黎明自辦市地重劃會已被法院判決非法成立，其分配的土地也不具法律效力，但是目前重劃區內一塊公有停車場，透過自辦市地重劃配地賣給精銳建設公司，現在竟已違法變更為建地且正在興建一棟23層樓、132戶的大樓。
林金連控訴，在他檢舉台中市政府違法變更地目之後，台中市府不但沒有徹查此案，反而將正在司法爭訟中的幼兒園土地過戶給其他地主，致使幼兒園陷入違建爭議，「我祈求大家，我已經奮鬥16年了，幼兒園即將被霸凌致死，如果政府再不站出來，我不知道會發生什麼事」，希望廢除自辦市地重劃。
內政部地政司科長姬世明回應，重劃區內由地主提供的公共設施用地應該做為公設使用，基本上不太會變更，即便要變更也要經過一定程序，不過都市計畫變更皆由地方政府發動，內政部並未收到台中市府相關詢問，此案還需再行了解。
台中黎明幼兒園長林金連表示，台中黎明自辦市地重劃尚有司法爭議，卻違法變更建地並已在興建中。
註[1] 2023年2月15日，陳椒華立法委員召開檢討「自辦市地重劃違反人權保障爭議」記者會暨協調會會議紀錄
一、請內政部地政司、營建署協助反映，本次協調會參與之自救會提出之爭議，督促地方政府在爭議未釐清及解決之前，暫停相關審查及核准工作，積極保障不參與自辦市地重劃者之權益。
二、自辦市地重劃1/2同意即可強迫重劃區內其他住戶參與，這已經違反《憲法》財產權、生存權及基本人權之保障，也嚴重牴觸了《兩人權公約施行法》，請內政部地政司、營建署應參考日本之制度，自辦市地重劃需有100％同意，儘速進行修法以保障國民之基本人權。
三、請內政部督促地方政府，在核准市地重劃計畫書時，應依據《釋字第739號解釋》及《行政程序法》規定，履行正當行政程序：（1）應組成客觀中立組織來進行審議，該組織中政府機關代表數量不應超過該組織全體委員數量的三分之一，（2）應舉辦法律所規範的聽證會，即聽證會應名符其實，（3）核准時應清楚敘明採納及不採納理由，而不是僅以「無異議通過」方式來進行核准，而該採納及不採納理由並應直接與該案所舉辦聽證會之結論相連結。
四、市地重劃之舉辦乃是規定於都市計畫中，依照陳新民前大法官之主張，市地重劃就等同是土地徵收，因此請內政部在核定地方政府所陳報之都市計畫書時，應嚴格審議該自辦市地重劃案是否具備陳新民前大法官所要求的「極為重大的公益及嚴格的條件（符合比例原則與給予公平補償）」等要件，而非僅是以「整體開發」名義，核定該都市計畫書。
「市地重劃」為實施都市計畫的一種土地開發方式，必須依照都市計畫細部計畫的規劃內容辦理（《市地重劃實施辦法》§9），母法為《平均地權條例》第56條至第67條，可由政府辦理及地主申請政府優先辦理，或由政府獎勵民間自行辦理。依照主辦單位不同，分為「公辦市地重劃」及「自辦市地重劃」。「自辦市地重劃」由土地所有權人自行組織重劃會，並經主管機關核准後辦理，其組織及職權皆由《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》（下簡稱《辦法》）規範，而這個位階僅屬行政命令的《辦法》正是引起爭議的源頭。
2016年大法官發布《釋字第739號》宣告《辦法》部分條文違憲，包括只要「七人以上」就可成立「籌備會」違反正當行政程序，以及賦予「籌備會」過大的權力，影響其他地主權益甚鉅，違反法律保留原則等。
2017年修法後，「自辦市地重劃」流程改由部分地主發起「籌備會」（地主人數十分之三，且其持有土地面積逾十分之三）（§8），而後舉辦座談會（§9-1），通知所有地主及地方政府召開「重劃會」成立大會選出理監事（§11）。「重劃會」（符合雙過半門檻）經地方政府核准成立後，申請核定重劃範圍（§20）。
核准重劃範圍後，「重劃會」應檢附重劃計畫書草案、地主同意書等，向地方政府申請核准實施市地重劃（§25）；地方政府受理申請後，應通知地主及利害關係人召開「聽證會」；地方政府應以合議制審議，以公開方式舉行聽證，斟酌聽證結果並說明採納及不採納理由，經審議符合規定者，核准實施市地重劃（§27）。
【延伸閱讀】
2016.03 民間自辦市地重劃｜爭議整理
2023.01 黎明幼兒園偕高雄兩迫遷案 籲總統廢除市地重劃惡法
