文／台灣人權促進會
台灣的土地徵收制度，因強制剝奪人民財產權、缺乏程序正當性，而屢引發社會爭議，更長期被批評有違憲的疑慮。今（10）日，《土地徵收條例》（下稱：土徵條例）及楊梅體育園區土地徵收案將受到憲法法庭檢視。聲請人認為本案徵收過程中未落實實質溝通協議，徵收處分也欠缺公益性、必要性、違反比例原則，嚴重侵害土地所有權人的權利。在提起訴訟救濟後，於去（2022）年經最高行政法院判決駁回確定（最高行109上898、899號），因此，委由律師團提起憲法訴訟，期待憲法法庭能深入檢視楊梅體育園區徵收的個案情況，及《土地徵收條例》的漏洞與侵害權利之處。今天上午10點，由憲法訴訟聲請人、律師團及民間團體，在憲法法庭門口召開記者會，在遞送聲請書前，說明楊梅體育園區及《土徵條例》爭議。
台灣人權促進會副秘書長余宜家解釋，楊梅體育園區位於國道1號楊梅交流道東側，全案工程分為兩期，第一期約4.57公頃，是一般徵收取得土地，採委外經營作為跆拳道培訓基地及運動場館使用。今年七月即將啟用的體育場館，僅佔第一期徵收面積的一部分，在其南側有已徵收但未使用的大面積土地，其北側（裕成路以北）亦有因12米道路阻隔而顯無使用需求的土地。因此即便不論體育園區的需求或劃設地區是否經得起土地徵收必要性的檢視，就開發結果來說，顯又已是一件超額徵收的案件。此外，就體育場館規劃及徵收的必要性，也是本案的爭議之一。該處土地在民國62年劃入都市計畫，但50餘年來，即便經濟、社會及人口條件都產生巨大的改變，卻不曾評估該地是否有體育場館的需求，必要性亦令人疑慮。
黃仁安：土地徵收是威權體制下的不公義，希望能落實憲法對人民的保障
聲請人黃仁安先生說明，台灣從戒嚴走向民主化，經由轉型正義的努力，對白色恐怖等國家暴力造成的人身侵害，逐步檢討並進行補償。而今藉由全民普選，政黨輪替成常態化，更令全世界刮目相看。但隱藏在威權體制下惡法的不公義，仍然未被正視，土地徵收就是一個很明顯的例子。所幸因為憲法訴訟法，給予人民救濟程序進一步的保障。同時也希望藉由楊梅體育園區徵收案拋磚引玉，喚起各界對土地徵收侵害人民基本權的重視，因為國家透過徵收人民土地侵害人民財產權，應受憲法監督，才能落實憲法保障人民權利的意義。黃仁安繼續說明，楊梅體育園區徵收違反法律保留原則，也不符合比例原則的適當性、必要性及衡平性，提起憲法訴訟是期待台灣能真正落實法治，成為世界人權典範。除了本案的一般徵收，被稱為「超額徵收」的區段徵收制度，早已被歐美國家摒棄，但政府還對敝帚自珍；市地重劃制度更淪為政府取得公設保留地之手段。希望藉本案能提升台灣法治，真正落實全方位的轉型正義。
翁國彥律師：《土徵條例》粗糙空洞，不符比例原則，對人民過度侵害
目前台灣出現許多具高度社會爭議的土地徵收案件，都與現行《土地徵收條例》的缺失密切相關。律師團指出，《土地徵收條例》欠缺正當法律程序，同時也違反法律明確性原則及比例原則。
義謙法律事務所主持律師翁國彥說明，《土徵條例》的制度架構，在國家以公益需要而徵收人民土地時，有諸多抵觸比例原則的違憲情況。《土徵條例》第3條規範的方式非常粗糙空洞，只要政府認為有「公益需要」，且符合該條列舉的「事業所必須」，即可申請徵收人民土地。制度設計對於徵收發動事由毫不設限、全面開放，對應的法律效果是能輕易的完全剝奪人民財產權，明顯輕重失衡。舉例來說，在興辦工業或科技園區的時候，主管機關經常只訴諸興辦事業能「提升總體經濟利益」，實務上幾乎各種徵收案都可透過文字遊戲，套用「將帶來經濟成長」的空泛理由，完全架空法律對發動徵收的限制。而法律規範密度不足，導致中央主管機關內政部在審查徵收案件時，缺乏具體審查標準，這使得土地徵收審議小組的審查流於空泛缺乏實質意義，小組幾乎是橡皮圖章式地照案通過。目前土徵實務「原則允許、例外不准」的運作模式，顯然對人民財產權保障嚴重不足。簡言之，現行土徵法制規範密度不足，對人民財產權過度侵害，不符比例原則，應由應由大法官宣告違憲。
詹順貴律師：《土徵條例》對人民財產權、居住權、工作權、生存權之保障顯有不足
本全律師事務所所長詹順貴律師闡釋，《土徵條例》第3條之2雖明定需用土地人申請徵收時，應從社會、經濟、文化、生態永續發展，及其他個別徵收計畫應納入的因素，考量徵收的公益性及必要性，且應行綜合評估分析。所謂綜合評估分析，包括質性與量化分析，質性分析如文化及生態可能因徵收而導致自然風貌、文化古蹟、生活條件模式發生的改變，及對生態、社會及周邊居民可能的影響，與國家永續發展政策及國土計畫之扞格或助益等；量化分析如受徵收影響的人口規模、年齡結構、對弱勢族群生活型態、健康風險影響程度，與經濟面的對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、政府興辦公共設施與政府財務支出負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性等。
但是，土地徵收主管機關內政部，卻未如環保署針對應進行環境影響評估因子訂定的技術規範或評估指引，以至於需地機關申請徵收踐行土徵條例第3條之2規定時，都是用抽象性字眼描述申請徵收具有公益性及必要性，質性與量化分析皆無，自然不可能進行有比較意涵的綜合評估分析。而土徵小組也幾乎未予嚴格要求把關，導致以致人民土地（尤其賴以為生的農耕地）、家園亦遭輕易徵收，顯然對人民財產權、居住權、工作權、生存權之保障有明顯不足，從而違反憲法第15條保障人民生存權、工作權及財產權之意旨。在法規範密度不足的情況下，即便人民對於違法不當徵收，屢屢提起行政救濟，行政法院形式適用法條加上尊重專業判斷（行政機關享有判斷餘地）的結果，更讓人民屢遭敗訴判決。
簡凱倫律師：你的公益性不是我的公益性！徵收公益性的空洞，是形成浮濫徵收的主因之一
本全律師事務所簡凱倫律師指出，城市空間的規劃運用，需衡量居住權、自然及景觀資源維護、都市發展歷史空間紋理等多元利益後，始擬定都市計畫並配置所需公共設施。而土地徵收，僅為執行都市計畫所需土地取得的手段之一，且屬於對人民權利侵害最嚴重的手段。因此，德國聯邦憲法法院即闡釋只有「特別重要且具有急迫性之公共利益」，才能作為發動徵收的理由，否則政府即須採取其他諸如協議等較小侵害方式取得土地，而非隨意以抽象公益的理由任意徵收。問題是，我國《土徵條例》第3條的規範空洞，造成現今實務上，只要是政府興辦事業所需的土地，就可作為徵收的理由。簡凱倫律師繼續以以本案為例，楊梅體育園區最早為民國62年楊梅都市計畫擬定，50年過去，都市發展早已不同，期間儘管經過82年第三次通盤檢討，但對於是否仍有設置體育場館的必要？需求人口及體育賽事的變化為何？鄰近都市計畫是否足以吸納有關需求等，相關評估完全付之闕如，空洞的都市計畫無從擔保徵收的公益性，但只因其表面上符合《土徵條例》第3條所定「教育、學術及文化事業」，卻得以發動徵收，正是徵收公益性被濫用的典型。
李明芝助理教授：土地徵收程序有違正當行政程序的要求
政大地政系李明芝助理教授強調，公共利益需要透過利害關係人的論辯形成，但目前《土徵條例》沒有形成這樣的公共利益論辯機制，況且對於財產權及居住自由之限制或剝奪，大法官已認為都市更新及自辦市地重劃，應踐行「充分保障利害關係人適時陳述意見之機會」、「建立適正組織」及「確保利害關係人知悉相關資訊可能性」的正當行政程序，土地徵收既強制剝奪人民的財產權，更應嚴格遵守。然而目前的土地徵收制度，雖有舉行公聽會的規範，但公聽會是由需用土地人舉行，實際上容易有偏頗、不客觀的問題，且舉行公聽會的時點根本尚未進入徵收的正式程序，內政部在核准徵收前，沒有必須親自聽取土地所有權人及利害關係人意見的程序要求，土地所有權人的意見無法確實被聽見；況且都市更新及市地重劃皆須經公開聽證，土地徵收所造成的侵害較都市更新及市地重劃有過之而無不及，更應該舉行聽證來進行論辯，但是目前土地徵收條例卻未有全面聽證的規定，整體程序對土地所有權人的財產權的權利保障不足，有違正當行政程序的要求。
環境權保障基金會：檢討徵收審查規範，杜絕浮濫徵收
環境權保障基金會研究員徐孟平表示，不論是一般徵收或區段徵收，都是由官方發動、強制剝奪人民私有財產的手段，即便所有權人在徵收審查的過程中表達反對，也經常被忽視，形同行政權的單方霸凌。在楊梅體育園區徵收即是一般徵收中顯著的案例，先以促進體育均衡發展的名義框定約10公頃開發基地，切割其中4.57公頃為第一期開發並進行徵收，如今實際使用面積遠遠小於徵收面積，顯然前端審理徵收公益性及必要性的環節已經失去功能。一般徵收尚且如此，區段徵收更不在話下，打著「聯合開發」名號，實則擴大強徵私人土地與房屋，諸如桃園航空城、桃園綠線捷運土地開發案、臺北社子島等，都是牽連數百甚至數千公頃的徵收案，不僅造成被徵收人為了陳情疲於奔命，更耗費大量社會資源，看到的成果卻是開發單位勾畫的空中樓閣、閒置的草皮或賣不出去的水泥大樓。徵收的審議規範必須檢討，不應淪為需地機關的作文大賽，任其蠶食我們有限的土地資源。
