文/地球公民基金會
為了達到淨零與能源轉型，2025年台灣光電設置量須達到20GW，截至2022年約完成10.22GW（地面型3.97GW、屋頂型6.25GW）。農委會與經濟部刻正研擬推出「綠能發展區」光電政策，預計於彰化、雲林沿海鄉鎮，台17線以西之「低地力」農地，經由遴選業者設置光電，再加上允許漁電共生中「非養殖生產區」的魚塭提高光電設置率來衝刺綠能目標，專區內的農業、土地、能源等相關法規亦將配合放寬修訂，引發民間懷疑聲浪。
從過往光電推動的挑戰與經驗發現，光電的推動須獲得社會、在地居民理解與支持，方能順利推進。因此，我們認為經濟部、農委會、內政部等部會，應針對「綠能發展區」之區位選址、法規修改、農漁生態配套…等社會關切課題，擴大公共對話，據以提出更完善的光電及農漁土地政策，建立符合地區永續發展的治理機制。同時也呼籲行政院，督促三部會統合思考光電與農漁產業政策之空間需求，尋求光電與農漁產業、生態保育及國土空間計畫的共榮共存。
上位計畫應優先完備，綠能發展應記取教訓
地球公民基金會議題部主任蔡卉荀檢視歷年光電政策指出，政府早期開放民間自行尋地開發，卻衍生假種田真種電、土地炒作、農業衝擊等弊病；2020年，在民間社會的反應下，農委會關閉小2甲農地變更、經濟部建立「漁電共生環社檢核」機制，試圖透過強化管制措施，來引導光電開發的秩序。2022年經濟部承諾擬定「能源用地白皮書」，做為未來光電政策的空間規劃原則。新的光電政策，應擷取過往推動的經驗與教訓，延續環社檢核的精神，提出承先啟後、更完善的政策規劃。
然而，就在漁電共生尚在推動、能源用地白皮書尚未公布時，農委會與經濟部已著手規劃「綠能發展區」，期望透過專區內更多政府介入措施，來減少土地仲介介入、建立新的農業綠能模式。但，據媒體報導，社會所關切的「區位評估與選址」、「農漁產業配套」、「生態保育對策」、「社區知情及公民參與」…等機制，都還付之闕如，而政府已打算放寬農業與土地相關法規、找光電業者研商「廠商遴選機制」與「回饋金機制」。如此政策溝通與推動的順序，讓人懷疑這個光電政策未記取過往的教訓。
地球公民基金會議題部主任蔡卉荀呼籲，農委會與經濟部應檢討目前綠能發展區之區位，並擴大社會對話，保障社區及農漁民參與的機制。
蔡卉荀呼籲，經濟部應優先完成既有的光電計畫，並盡早公告能源用地白皮書，避免新政策與白皮書脫鉤。農委會與經濟部應檢討目前低地力農地與非養殖生產區魚塭的區位評估方法，是否有延續環社檢核的精神，考量地方農業發展與生態保育課題？在民眾知情參與上，除了綠能業者，也要與農漁民及相關團體溝通，在政策研擬時便擴大社會對話，設計出保障社區及農漁民參與的機制。
農漁光電平等對話，地方未來才有希望
嘉義在地農友吳其融從漁電共生的經驗中觀察到，綠能業者狹著資金與政策的支持，改變了地主與承租戶原先穩定的關係，在10倍租金的落差之下，承租戶容易成為犧牲者，必須配合光電設置改變經營模式，或是放棄耕作或養殖。此外，這些被劃入的沿海土地也是台灣瓜果、雜糧的主要產區，在未來氣候變遷的情境下，對台灣糧食供需會不會產生影響，需要農委會進一步說明。
吳其融指出，綠能開發的投入，改變地方農漁產業的既有平衡，並影響農產業的供需。因此「綠能發展區」如何不重蹈過去發展光電而犧牲農漁業的狀況？相關部會如何促使農漁民跟綠能業者能在對等的平台上對話？這些都需要有更細緻的操作。如果有發展光電的急迫壓力，建議能源局提供經費給地方政府，盤點區域中光電設置的適宜性，區分各個土地農作、養殖、光電的條件，再來進行規劃。同時，更要培力地方公共討論的氛圍，讓光電與農漁業發展願景在平等的位置上被對待，扭轉這些邊陲地方的社會網絡崩解的命運。
國土綠網設置光電，生態保育應有對策
地球公民基金會議題部專員梁聖岳指出，目前台17線以西被指為「低地力」的土地，很大一部分與農委會林務局日前公布的「國土綠網區域保育軸帶」重疊，代表這些區域已經具有潛在的生態議題。但政府並沒有說明清楚這些地方有哪些保育對策，特別是這些長時間休耕的土地，由於低度的擾動，某種程度提供了當地生物棲息的一定條件，所以光電的設置需要明確的規劃與總量管制。
地球公民認為「國土綠網區域保育軸帶」上，並非完全無法設置光電，但身為保育主管機關的農委會，在釋出土地、規劃區位的時候，應該同時拿出保育對策。說明就區域尺度上，有哪些生態課題該被辨認出來、是否有對策處理這些課題、還有該區域的承載總量是多少；就案場尺度上，需有哪些審慎設計的規範，以保留一定程度自然環境與緩衝區域，減輕相關衝擊。如果只有把土地框出來，卻沒有細緻地辨認可能存在的生態課題，這是不負責任的作為。呼籲農委會與經濟部研擬設定各區域開發總量的上限，建立更細緻的設置規範，以減輕光電發展對西部沿海生態的衝擊。
地球公民基金會議題部專員梁聖岳指出，身為保育主管機關的農委會，在釋出土地、規劃區位的時候，應該同時拿出保育對策。
綠能發展開後門，不應規避國土計畫
地球公民基金會議題部專員黃子芸說明，對於臺灣國土治理具有重要意義的《國土計畫法》（以下簡稱國土法）已在2016年發布。《國土法》除可作為一全面且長期的國土治理框架，以因應氣候變遷，確保國土安全，進而追求國家永續發展外，亦強調整合管理機制，並於第17條確立國土計畫指導、協調各部門計畫，以確保其相互協調一致的「國土計畫優位性」。由此可見，國土計畫 / 機關有責任促進國土資源合理配置和協調的發展，以避免國土發展失序。
雖然，「全國國土計畫」中的能源設施部門空間發展策略已有「利用地層下陷、不利農業經營土地、受污染土地、鹽業用地、中央與地方政府盤點之土地、光電與農業經營結合之農牧用地或養殖用地、特定光電專區用地等，設置地面型太陽光電專區方式推動」等內容。但農地資源保護策略也相對提到，農業發展範圍內之非農業使用設施與使用行為，不得影響周邊農業生產環境，且規劃使用方式應儘量避免造成農地切割及碎裂等。如此顯見，「國土計畫」扮演協調能源部門與農業部門各自的需求，有其必要性。
綜觀而言，當前雖然仍值土地規劃與管理由《區域計畫法》過渡至《國土法》期間，但國土計畫主管機關的關鍵角色不應被忽視。具體來說，內政部應積極參與綠能發展政策的擬定，檢核其是否遵循「國土計畫」的指導，若有計畫競合時，則須依《國土法》第17條由內政部、行政院召集機關進行協調；同時，內政部亦不應於此時貿然放寬《非都市土地使用管制規則》中的規範，導致「國土計畫」被架空。此外，經濟部與農委會應主動遵循「國土計畫」指導，於國土空間發展佈局上，找內政部共同進行機關協調。
最後，地球公民呼籲經濟部、農委會、內政部及行政院，在推出新的光電政策前，應記取過往推動經驗及教訓，加強各部會的橫向溝通，透過系統規劃取代各自找地；此外，更要公開綠能發展資訊，創造對等的公共討論平台，爭取社會最大理解與共識。如此才能加速綠能發展的腳步，邁向淨零的台灣。
地球公民基金會議題部專員黃子芸強調，內政部應積極參與綠能發展政策的擬定，檢核其是否遵循「國土計畫」的指導。
【閱讀秘書】
國土綠網區域保育軸帶：保育軸帶在於提供政府部門施政計畫，依軸帶內不同空間特性及生態議題，因地制宜投入資源，逐步改善因人為所造成的棲地破碎與環境挑戰，以串連森林到海岸的棲地網絡。農委會林務局於2023年5月12日正式公布相關圖資，可以經由台灣生物多樣性網絡國土綠網分區（https://reurl.cc/y7gp3a）查詢。
