文/台灣環境規劃協會、地球公民基金會、綠色公民行動聯盟、主婦聯盟環境保護基金會、環境權保障基金會
經濟部與農委會近期預告，將於農委會新提出的低地力地區，以及原本漁電共生區位內，非養殖生產專區且長期棄養的魚塭，推動申設程序更簡便、光電覆蓋率更高、免結合農漁業經營的「綠能發展區」。為配合「綠能發展區」鬆綁，內政部預告修正「非都市土地使用管制規則」第6條附表1內容。將開放太陽能光電位處「綠能發展區」且經能源局遴選廠商推動整合者，在農牧用地、林業用地、養殖用地與國土保安用地等使用地的設置，就不受不得超過660平方公尺的限制。這引起社會質疑，將對農業與國土制度造成重大威脅，加重社會對光電的不信任。因此民間團體、學界、農業界代表大串聯，今日於立法院召開記者會，再度呼籲行政部門應先就專區劃設目的、選址、光電規劃形式等要項，和社會各界充分協商後，再按照協商結果續行法制程序。
成功大學都市計畫學系張學聖教授指出，有關內政部6月16日預告「非都市土地使用管制規則」（以下簡稱非都管）第6條附表1修正草案，對於屬於「綠能發展區」，將大開方便之門，包括不受點狀發展（660平方公尺面積的限制）。然過去各別光電點狀發展的方式，造成農地破碎、嚴重影響農業生產環境。而農委會亦已於109年修法，終止2公頃以下零星的光電開發。此次，修法放寬無疑將再次造成農業生產環境的破壞與影響。內政部地政司表示，非都管「預告期間各界所提各項建議，內政部將與經濟部、農委會共同審慎研議」，請問目前「審慎研議的內容為何？」請相關單位提供研議的會議記錄，供大家共同檢視。
又修法的關鍵之一為「綠能發展區」，然「綠能發展區」如何劃設？誰來劃設？劃設在那？面積多少？未來由誰來管理？目前資訊錯亂，各單位說法不一。比如說目前曝光的大城低地力專區，裡面卻是80%以上土地仍有農業使用，在國土功能分區上也是屬於優良農地的農一。又或者經濟部稱綠能發展區不影響原本土地使用，但是要透過甚麼樣的設置規範跟共生規範來達成也是不清楚；以及對於光電除役後如何回復農業使用，也沒有相關規範。如果「綠能發展區」都還定位不明、內容模糊不清，為何急著修法通過，給予這樣的空白授權？非常不合理。
地球公民基金會議題部主任黃靖庭表示，綠能發展區政策是一個突然冒出來的政策，邏輯非常類似目前區域計畫法制度下，個案變更的邏輯，甚至更省事，直接走容許使用，在農地上興建幾十公頃、幾百公頃的綠能設施都不需經過審查，這讓長期關注國土計畫的公民團體感到非常憂心。目前國土計畫正在擬定土地使用管制規則，2025年4月30日即將上路，在這個時刻經濟部拋出綠能發展區政策，並透過修改相關法規來替這個政策大開捷徑，此舉非常有可能成為未來國土計畫體制的破口。
黃靖庭指出國土計畫體制的設計，是要有「部門計畫的先期規劃」，再透過國土計畫主管機關去協調各個部門計畫中有衝突的部分。以設置光電案場為例，就是農委會和經濟部之間需要協調，若協調沒有共識則需要請行政院來做決定，最後檢討和修正國土計畫內容。我們強烈主張，現階段到2025年4月30日國土計畫上路前，經濟部、農委會應完成部門計畫，目前營建署已經針對綠能發展區的選址有給出具體建議了，但尚未看到經濟部和農委會有要積極調整相關政策或接續發展出更清晰的部門計畫之作為。在此呼籲，迫切需要提升地面型光電裝置容量的經濟部、供應地面型光電設置土地的農委會，必須儘速啟動部門空間發展策略/計畫的工作，而行政院應該積極督促這兩個部會，並擔任各部門橫向互動的促進角色。我們期待，從現在到2025年4月30日這兩年多的時間，能建立起部門協調機制，對於台灣長遠的國土空間發展將會有實質的助益。
美濃農村田野學會溫仲良執行理事表示，從農業生產角度不存在低地力農地的問題，只有是否適地適種的問題。只要農地能夠長出作物，或是能夠讓生物生存，就是可以被利用的土地，但農作物長得好壞，考慮的是有無適地適種。在氣候變遷下，台灣的農民也嘗試透過種植智慧來克服農地條件限制，依然可能找到適合的作物。至於農地低產值牽涉的是產銷結構問題，與農地自然條件無關；農民人老體衰無力耕作，也屬於政策輔導問題，與農地地力無關。低地力農地的定義需要被進一步釐清，如此才能避免光電發展影響農產業生計。
溫仲良指出，未來綠能發展區的目的事業主管機關會是經發單位，而非農政單位。區位內土地使用的方針變成是綠能供給，而不是維護農地。令人擔憂會衝擊區位內仍然維持農業經營的專業農民，是否會因此無法得到農業經營專區、輔導收購等農業輔導資源支持，讓在綠能專區內持續務農的農民形同被懲罰。溫仲良也點出，如果以產值效率觀點認定是否為低地力，那所有的水稻田都可能有機會是低地力，標準過於模糊，可能反而會讓曾辦理農地重劃，土地平坦方整的農業經營區位，變成是光電申設熱區。
環境權保障基金會研究員許博任指出，依據目前的資訊，農委會可能釋出的低地力範圍多為台17線以西，缺乏灌溉系統的旱地。但台灣西部砂質旱地，農民採稻作、蔬菜、瓜果根莖類輪作之農業經營仍旺盛。因此建議所謂低地力農地之區位篩選，除靜態的農地生產條件外，應加上近年申請農委會各項農業基本給付之情形作為排除指標。而所謂長期棄養的魚塭，因為無養殖登記證的魚塭並無放養量申報的義務，若僅以有無放養申報作為棄養認定標準，也有失真之虞。
許博任指出，平地範圍的法定農牧及養殖用地約61萬公頃，扣掉已經作各種合法非法的非農業使用的農牧用地，大約剩54萬公頃農地仍作農業經營。以台灣農家地盡其用、多元適應的農業經營方式，要在這54萬公頃平地農牧用地中，找到長期休耕、棄養，不會排擠農業經營的大面積農地，來滿足地面光電發展目標量，可能不太實際。長期而言，仍應找出可和「地權地用高度分離」、「土地零細化」、「多元作物複作輪作」等台灣農漁業特性嵌合的光電設置模式，才可能務實推動農業綠能發展。
台灣環境規劃協會秘書長陳郁屏指出，地面光電的大規模開發，必須納入公正轉型，也就是必須有能維護及衡平用地上各類既存多元價值的方案。如綠能發展區不應該是農業部門割棄的土地，而應該針對氣候風險較高的農業脆弱地區，思考如何透過綠能增加農民收益與土地保全，強化農業環境的永續。農委會跟經濟部應該攜手規劃「農業綠能示範區」，宣示透過容許光電有條件設置，提升整個區域內的農業永續與農民生活的福祉。針對已離農或客觀條件不適合繼續務農的土地，得將農地暫時借用建置光電設施，但以實質規約確保農地功能存續，如：營運期間仍要維持地力或修復土地的生態系服務功能，農民可藉由養土顧棲地維持其農保資格。讓農業脆弱地區藉由綠能的協助，達到「以光護農」的加成效益。
陳郁屏指出，此次綠能發展區爭議的癥結，在於未見政策實質內涵，卻先要放寬法規。政策內容要先有必要性跟進步性，相關法規的配合調整才會有正當性。呼籲主管機關應先就綠能發展區的必要性、區位合理性、實質設置規範、成長管理機制等事項，先充分與社會討論協商，並進行必要調整後，再繼續推動。經濟部門也應負起綠能整體空間規劃佈局，儘速推出「再生能源用地白皮書」，建立綠能開發的規劃管理模式，確保綠能開發顧及在地的多元價值。
記者會主持人：台灣環境規劃協會常務理事李翰林
發言代表：地球公民基金會議題部主任黃靖庭、成功大學都市計畫學系特聘教授張學聖、美濃農村田野學會執行理事溫仲良、環境權保障基金會研究員許博任、台灣環境規劃協會秘書長陳郁屏
