文／林廷昱（台灣大學政治系學生）
今年（2023）年初，一隻從六福村逃出來的東非狒狒現蹤於桃園市平鎮、楊梅、新屋區一帶。神出鬼沒的蹤跡與變幻莫測逃亡路徑讓政府人員、媒體機構乃至於社會大眾都聚焦在這齣逃亡戲碼上頭。
為期十數天的圍捕行動最後終結於林姓獵人的槍口之下。但是在看似順利的圍捕行動之下，卻伴隨著指揮權限不清的爭議、漠視動物權的控訴和地方政府的獸醫人力短少問題。圍捕行動引起的軒然大波不只促使當時的農委會林務局提出將提高《野生動物保育法》第37條的罰鍰最高額度至15萬元，也讓監察院委員決定著手調查事件中農委會（今農業部）、桃園市政府、新竹縣政府三方的責任與疏失。10/4，監院除了公布該調查報告以外，也向桃園市政府與農業部提出糾正案。
狒狒的逃脫事件就如同心理學家James Reason所提出的「瑞士乳酪理論」：只要事件發生前能做好預防措施、危機發生時能做好資源調度的準備與程序，則該事件的發生機率、影響範圍和損害程度都能降低。但是在本次事件中，從框架性的《野生動物保育法》立法漏洞、地方自治中的資源缺乏問題、乃至於圍捕行動當時的雜沓紛亂等等，讓這塊乳酪上頭出現了接二連三的漏洞，最終導致東非狒狒的動物權悲劇。而這些漏洞背後傳達的訊息是，政府層級在管理動物園時如果過於依賴既有的法律規範，會讓漏洞持續難以被填補、也無法讓專業意見有效地進入管理制度當中。
立意良善的法律 無能為力的執行
動物權的概念萌芽自19世紀的歐洲國家，帶領了後續國際組織的建立與國際公約的簽訂。民國87年，我國立法院也正式通過《動物保護法》，開啟以法規保護動物的時代。無論是在《動物保護法》或是《野生動物保育法》、甚至是更細緻的命令層級都有提到相關法律在中央的主管機關為農業部、在地方則為縣市政府。至於各縣市政府如何劃設適當的主管機關，依照地方自治的精神，交由地方自己決定。
在本次事件中逃出的狒狒因為其符合「人為飼養或管領之脊椎動物」以及野保法第三條的要件，動物權利同時受到《動物保護法》、《野生動物保育法》的保障與規範，如果在地方層級出現動物逸失的情形，即應該通報地方主管機關協助圍捕。
依據監察院的調查報告，主責「抓狒戰情室」的主要是桃園市農業局林務科。但桃市府也在這段調查過程中表示各地方政府的野生動物保育承辦人員皆僅1~2名，而且並非獸醫背景。雖然同為農業局轄下的動物保護處有能力派員捕捉逸失動物，但平時處理業務多為捕捉流浪貓狗，對於處置中大型野生動物的經驗與技術均較為匱乏。法規上政府依照事件的性質試圖在普通的動物保護與大型的野生動物間劃分業務範圍，但實際在執行上卻沒能看見公部門有為兩類業務招募不同的人才。
另一方面，即便部分公家機關有公職獸醫師的配置，公職獸醫的薪酬仍受限於《公務人員俸給法》的限制，相較於自行開業的獸醫師低了許多。尤其在家戶飼養寵物日益普及的情況下，自行開業的情景更為樂觀，相對地使願意到公部門執行勤務的專業人士變得更少。雖然近年行政院提出給予公職獸醫額外獎金的措施，期望能透過提升待遇留住人才，但過於廣闊的業務範圍仍讓從業者的期望與工作內容不盡相符。
如果按照現行的法律規範，無論是地方的縣市政府乃至於中央的林業署都未必能有效地執行《野生動物保育法》所賦予的職權。近年來，有關捕捉業務是否需要委外的討論聲浪並未停歇。無論是本次的中大型野生動物逃脫案件、或是消防員是否需要負擔捕蜂捉蛇任務等議題都有本質上類似之處：這些從業人員未必具有妥善處理非專業領域的能力，如強制其扮演這類的社會角色，反而可能造成不必要的社會損害與從業風險。
監察院諮詢的專家也指出，目前國內公部門或教育機構等設有野生動物保育中心、亦有私部門具有捕捉動物的專業。在政府與社會之間，如果公部門能妥善地開放社會中不同部門參與，反而能讓任務執行更完善、耗費的成本也可能更低。而政府或許也能在這部份的業務從執行角色轉型成監督角色。
權責劃分不清 流程規劃不明
而專業人員不足的衍生問題則是：機關之間的權責應該如何劃分。
以本次的調查報告為例，監察院斥責桃園市政府的圍捕現場人力如同「一盤散沙」。依《野生動物保育法》第21條第1項規定除非情況非常緊急 ，要捕殺保育類野生動物之前需要先報請主管機關處理，但是作為主管機關的桃園市農業局卻僅有一名約僱人員在圍捕的第一現場，且該人員表示並未授權獵人的射擊行為。
按照野保法的理想機制，圍捕行動應該能由桃市府農業局統一的專人統一指揮；但是我們在事件注意到的是，林姓獵人到達現場時無人了解其來歷、獵人亦不瞭解自己應該要接受林務局或是農業處的命令。在調查報告中，農業局的徐姓技工亦表示：「我又不是獵人的長官，他為什麼要聽我的？」可見農業局的人員亦不瞭解自己在法律上所具有的權責。公部門內的層級節制理論向來為人詬病過於僵化，但無法否認其部分的優點在於容易回溯資訊來源與追究責任。然而在缺乏特定指揮官的情況下，狒狒中槍的資訊並未適當地被傳播、導致其在未經檢傷等程序下又遭射擊麻醉劑，最後則由未在圍捕第一現場的專委盧先生帶出民宅外。
回歸到上位法律的規定：未經主管機關的允許不得捕殺保育類野生動物。當一場圍捕行動結合了多邊的行為者：六福村、動保處、林務科、林務局的時候，資訊的協調、行動的整合就變得更加重要，否則法律對於保育類動物的保障將形同具文。落實指揮官的選定與捕捉計畫，才能讓未來我國發生類似事件時能以侵害較小、較為審慎並且較為完善的措施完成圍捕；否則原本意在保護動物的法規最後將因為立法疏漏而成為形式上的文字。
法律的規範與實務困難
為了釐清可能飼主，新竹縣農業局曾於事件方才發生時要求六福村清點園內飼養的狒狒數量；但六福村園方起初依據園內的登記紙卡表示園內狒狒絕無短少、直到3/29才承認該東非狒狒為園區所有。六福村和學者也表示相對於老虎、長頸鹿等大型個體，狒狒這類大量繁衍的動物較難清點。動物之生存環境多樣、繁殖樣態多種；雖然每年園方都有義務需要盤點園內生物，法律上卻無能核實動物的正確數量。盤點作業牽涉對於各種動物習性的了解，實難透過法律硬性規定查核方式。私人飼養的動物如果未能精確掌握，不只可能因為生活空間狹隘而健康狀況不佳、更可能帶來私下買賣動物的風險。
如果類似這樣的大規模動物飼養能夠比照台北市立動物園的經營方式植入晶片，即可以降低野生動物遭到走私的風險；甚至也可以針對具有危險性的猛禽、猛獸等加裝GPS發訊器，以利於數量的盤點、同時兼顧經營成本的問題。
綜觀狒狒事件，其實反映了行政機關的命令階層是否能有彈性地應對多樣化的挑戰。公部門的薪資待遇、進用制度有時可能會限制專業人才的任職意願，導致公家機關的人力特質逐漸趨同，甚至讓法規變得僵化。自1980年代吹起的新公共管理風潮主張讓第三部門共同參與政府治理的過程，這樣的精神或許也能引用到動物管理的制度當中，促進科技的運用與公民團體的共同監督等等方式，或許將有助於改變法律規範的漏洞問題，真正地讓動物保護成為公民社會的共有責任。
