圖片來源／網友提供
文／公庫記者洪育增
「計劃書畫成這樣還一直強調是低度開發？」
「留下一些淨土給後代子孫，才能源源不絕！」
「一個美麗的珊瑚礁島，需要生存遊戲場來吸引遊客？」
八月底，網路社群「小琉球聯盟」不斷炸鍋，三天兩頭出現「八七高地」相關貼文，底下留言更是一長串。在地居民議論著這起開發案有多「離奇」，不僅要設立生存遊戲場、森林劇場、水上教堂等，還有可能破壞穩固小琉球諸神的「龍脈」。島上香火鼎盛的三隆宮及碧雲寺分別供奉王爺與觀音佛祖，網友留言寫著：「觀音媽守護小山已經幾百年了，這幾百年從來沒有ㄧ個人想去破壞觀音媽的蟳仔穴……」更有居民Po出護身符，呼籲居民團結一致，共同為觀音媽守護小琉球生態與環境。
琉球嶼就像一座小山丘，因此過往當地人也以「小山」代稱小琉球，「小山人」亦是小琉球人對自己的稱呼。過往老一輩漁民若要說明自己退休、不再捕魚，也會以「回到山頂」代指回到小琉球島嶼上。 隨著八七高地開發風波不斷，當地居民也以「小山人守護小山」做為號召，盼能正面迎擊這項令人措手不及的開發案。當地居民原先預計在9月5日說明會現場，身穿白T恤或是廟宇發放的轎班衣服，用黑筆寫上「反對87高地開發案」直接在現場阻擋說明會。
後續因網路反彈聲浪過大，再加上海葵颱風襲來，屏縣府先是公告說明會延期，隨後9月6日發布新聞稿表示「無限期停辦八七高地開發案」。這起開發案為何引來居民反對聲浪？八七高地開發案將對當地帶來哪些衝擊？充滿疑慮的開發案為何會通過並走到說明會這一步？
圖片來源／FaceBook粉專還地於島！做伙守護小琉球【退回➑➐高地開發案】
小琉球旅客量暴增 居民拒八七高地破壞環境
八七高地是屏東縣琉球鄉的至高點，又稱龜仔路山，該區面積為8.74公頃國有地，由於海拔87米因此當地居民稱為「八七高地」。屏縣府新聞稿指出，八七高地因土壤貧脊、水分不足，現今林相呈現雜木疏林，尤其高地內植物種類和生長樣態並非皆有利於水土保持與生態保護。同時八七高地具有保留良好的軍事坑道，為了市場需求，縣府預計規劃打卡秘境以及部分空間做為婚禮租借場地，同時打造多功能公園提供在地居民休閒遊憩。具體而言，未來預計打造水上教堂、觀景平台、遊客中心、森林劇場、遊戲運動區、荒野探險區等野營場地，並打造初級到高階的訓練場，提供遊客射擊訓練與生存遊戲等空間。
八七高地開發案有哪些內容？「海上高地公園（八七高地）規劃案」預計以「生態休閒學習島」作為主軸，提供休閒遊憩空間，並以低密度開發與環境保育進行規劃，達到永續觀光的目的。針對此規劃案，屏東縣府也已積極爭取離島建設基金補助辦理。根據屏東縣離島建設基金補助計畫執行進度表內容顯示，第五期（108-111 年）離島綜合建設實施方案中即包含「琉球鄉八七高地整體規劃計畫」，並由縣府交通旅遊處負責結案，總金額為252萬元。
這項開發案來的多突然？「八七高地守護行動小組」成員J表示，直到8月16日屏縣府公文通知當地各團體，小琉球居民才知道9月5日即將舉辦八七高地開發說明會，社群網站「小琉球聯盟」也漸漸討論該案開發內容與狀況。看到貼文的J以及其他居民決定籌組「八七高地守護行動小組」，並在社群網站創立「還地於島！作伙守護小琉球」粉絲專頁，不斷更新八七高地開發案懶人包、反開發連署書等資訊。J表示目前行動小組以40-50歲者居多，約有30位成員關心此議題並互相溝通討論。行動小組也趕在說明會前發布網路與實體連署活動，讓關心此案議題的民眾也能透過連署表達心聲，其中網路連署量逾9,000份。
圖片來源／海上高地公園規劃案地方說明會簡報
J指出該開發案從2019年進行至今，該案不僅程序不透明，甚至也沒有從最前期開始即與居民進行討論。直到縣府將景觀設計工程發包給民間公司進行設計、評估，甚至到了即將舉辦說明會之際，在地居民才得知開發案狀況。即便縣府已表示無限期停辦說明會，但行動小組認為政府應辦理相關會議讓民眾充分瞭解資訊。尤其該案說明簡報指出，此開發案已彙整在地訪談意見且「大部分民眾反映目前小琉球並無公園可使用」，因此著手此案。對此，行動小組質疑縣府到底如何接觸在地民眾？向哪些民眾徵詢意見？相關資訊也應一併公開說明並聆聽民眾實際心聲。
實際上，八七高地開發案並非空穴來風。早在2014年6月由屏縣府擬訂的「變更琉球風景特定區計畫（第一次通盤檢討）【第一階段】書」，內容即提到欲將原屬於「保護區」、共9.15公頃的八七高地進行土地使用分區變更，也就是變更為8.74公頃「生態休閒渡假區」，以及0.41公頃道路用地。生態休閒渡假區提供生態休憩活動、渡假住宿設施等使用。未來須先提出整體開發計畫、交由屏縣府都市設計委員會審查通過後，才能發照施工。
即便縣府針對八七高地開發案表示「無限期停辦」，為避免後續開發爭議，當地居民日前（10／13）也在琉球鄉公所自主召開「87高地重回保護區訴求說明會」。當時居民提出三項訴求，包括退回該案、八七高地變更回保護區，以及縣府需承諾未來應做到程序正義，不能像此案一樣先送審再召開說明會，應優先向居民說明開發狀況等。J表示當天會議中縣府交通旅遊處、縣長秘書、鄉公所代表、鄉民代表、村長以及在地居民皆出席參與，居民訴求重回保護區，避免後續開發爭議再起。
面對居民提出的土地變更訴求，也就是將八七高地由「生態休閒渡假區」變更回「保護區」，屏東縣府城鄉處表示，該地區行政管理單位為大鵬灣國家風景管理區，未來無論是風景管理區、民眾或土地管理機關皆可在後續都市計畫通盤檢討啟動時，向縣府以及內政部表達意見。城鄉處指出，最近一次都市計畫通盤檢討是2020年，該檢討通常每隔3-5年進行一次，因此預計2024年開始會再啟動相關檢討機制，當縣府做出都市計畫書草案，民眾可向縣府表達意見。而當該計畫書送至內政部審核時，民眾也可再向內政部表達意見。
未來倘若民間單位提出開發申請，是否重蹈覆轍八七高地案爭議？城鄉處表示由於縣府已表態無限期停辦開發案，民間單位若要開發也須經過縣府同意，因此該項問題不太可能發生。
未來縣府預計針對八七高地打造水上教堂、觀景平台、遊客中心、森林劇場、遊戲運動區、荒野探險區等野營場地，並打造初級到高階的訓練場，提供遊客射擊訓練與生存遊戲等空間。（圖片來源／海上高地公園規劃案地方說明會簡報）
用信仰團結對抗開發 小琉球居民不放棄
談起在地居民的串聯行動，J認為跟在地信仰有很大的關係。J指出小琉球島上共有大大小小約100多間廟宇，其中「碧雲寺」與「三隆宮」是當地主要的信仰中心，前者主祀觀音菩薩，從1736年興建至今已逾200年歷史。後者主祀朱府、池府、吳府三姓王爺，俗稱三府千歲。
以地理區位與風水來看，碧雲寺恰巧位於小琉球中心位置，若從大福漁港燈塔朝向碧雲寺的方向，整個小琉球地形就像一隻螃蟹座落於島上，也因此碧雲寺的位置在地理風水上又稱為「蟳仔穴」。同時風水上又可將八七高地視為整座島嶼的龍脈起點，龍脈的吉穴位置即是碧雲寺與三隆宮，兩間廟宇也成為島上香火鼎盛之處。
對J而言，小琉球的文化底氣就是民間信仰，尤其八七高地屬於兩間廟宇的龍脈，龍脈的說法也常見於台灣本島許多廟宇傳說，他認為這並非迷信，而是台灣信仰特色，過往更有不少學術研究。尤其八七高地開發案破壞當地風水、引發民眾反彈，無疑更是村民同心協力抵制開發案的主要原因。
談起議題發酵的開端，J指出小琉球居民有一部分在外地定居生活，有一部分從事遠洋漁業工作，主要還是透過臉書社群「小琉球聯盟」得知此消息，當地居民更從信仰角度切入，透過網路與口耳相傳的方式同心協力擋開發。行動小組成員C也認為，信仰對居民而言是很重要的一件事情，當時他也是偶然得知說明會資訊，島內民間團體與居民開始相互串聯、行動，同時也從環境的角度進一步向居民說明不當開發帶來的嚴重影響。
針對縣府調查資料指出，八七高地「植物種類並非有利於水土保持」等說法，C認為縣府應該要有更多具體調查證據，否則以民間團體空拍圖等資料來看，其實八七高地的生態環境很好，並不適合開發。同時C指出，縣府的開發動機即是分散海邊人潮，因此透過陸域開發方式舒緩人潮。他認為縣府做法並非最有利的方式，若要確切維護島上生態、避免島上乘載過多人數，最佳做法即是減少登島人潮，才能達到環境平衡。
回憶起該項開發案，C表示當時身旁朋友也沒聽過此案，一般民眾對於縣府做了哪些調查，以及調查資料是否齊全、是否進行環境影響評估等程序，也都無從得知，甚至不知道縣府規劃資料中所謂的「民意」是指哪些人。他認為歷年來其實在地團體也不斷跟公部門開會溝通，希望能舒緩小琉球人潮、進行總量管制等，但上述討論往往無疾而終，甚至要等媒體報導小琉球人數爆量等問題時，縣府才會再次召集民間團體開會討論。
「我有時候覺得公部門處理島上問題很草率，公部門到底理不理解島上需要的東西是什麼？」C認為縱使縣府已針對本次事件表示無限期停辦說明會，實際上是否停止開發？居民也無從得知。他呼籲公部門相關決策應優先與島上居民進行溝通、再行規劃，尊重島上居民意見，並且瞭解島上有一群人守護著自己的環境與鄉土，同時也應讓居民清楚瞭解開發資訊與相關政策，如此一來才是好的溝通方式。
以地理區位與風水來看，八七高地形同整座島嶼的龍脈起點，龍脈的吉穴位置即是碧雲寺與三隆宮，兩間廟宇也成為島上香火鼎盛之處。（圖片來源／海上高地公園規劃案地方說明會簡報）
居民訴求退回保護區 持續關注在地環境議題
C提到近年小琉球旅客數暴增，也對當地造成嚴重的環境負擔，導致居民對於八七高地開發行為加倍感冒。根據屏東縣琉球鄉觀光人數統計通報指出，今年5月份總計34,908 人次，相較去（2022）年5月增加增加 27,203 人次，甚至光是今年1月份至8月份期間，已相較去年同期累計人數增加 50,321 人次。以今年雙十連假為例，第一天即破萬人登島，人潮造成的環境負載問題可見一斑。
「小琉球已經有太多開發，環境破壞的狀況也讓人很疲勞。」C指出，像八七高地開發案這種「沒有事前告知、直接進行」的建設，對島內居民而言已經見怪不怪。包括近年興建的鳳凰飯店等高樓建築，以及興建後慘遭海葵颱風破壞的大福漁港水上活動相關設施等，都讓居民一次次經歷島內開發與破壞。
同時C指出，鳥會相關成員也發現八七高地屬於猛禽過境棲息地，倘若進行大規模砍樹與開發，不僅對猛禽生態造成影響，也會影響島內水土保持。嚴重的話甚至可能因水土沖刷影響潮間帶生態圈，以及島嶼周遭的珊瑚礁生態。即便10月13日說明會結束後居民提出三項訴求，包括退回開發案、八七高地變更回保護區，以及承諾未來開發程序正義。然而當天屏縣府代表回應，目前無限期停辦說明會即是退回開發案，至於變更回保護區則可透過居民連署等方式進行。
圖片來源／FaceBook粉專還地於島！做伙守護小琉球【退回➑➐高地開發案】
面對縣府回應，J認為大部分居民都瞭解縣府回應訴求態度較為消極，未來也會持續進行連署行動與倡議活動，盼能將八七高地變更回保護區。「這已經不是八七高地的問題，而是整個行政程序的問題，政府沒看到在地人的狀況，這樣的情形可能在雙北以外的地區都有機會發生，八七高地就是結構裡的受害者之一。」J認為合理的政策溝通應該用更貼近民意的方法進行，包括可以使用琉球在地傳播方式，也就是藉由放送車等方法讓更多居民瞭解開發案的消息，如此一來才有機會溝通。
雖然縣府表態無限期停辦開發說明會，但J認為僅是因為明年大選在即，一旦歷經選舉階段，地方政府恐再針對八七高地提出新的開發案，相關爭議仍有可能再次浮上水面。J指出，目前小琉球島上仍有白沙尾觀光港整建計畫，以及今年10月啟用的第4座大福聚落式污水處理廠。小琉球幅員面積不大，然而相關開發案仍源源不絕進駐，相關環境議題仍需多加關注。
日前（10/31）監察委員范巽綠、林盛豐申請自動調查小琉球爭議，預計針對小琉球海洋生態失能問題進行調查，進一步瞭解生態失能是否涉及離島觀光發展及生態保育等爭議。於此同時， 「八七高地守護行動小組」也在粉專上廣邀民眾一人一信向監察院陳情，盼能藉此調查八七高地過往由保護區變更為生態休閒渡假區是否涉及公務人員瀆職等問題。行動小組認為無論是2014年屏縣府變更八七高地地目，還是2020年前後開始著手進行該開發案，恐違反環評作業辦法涉及不當規劃、公務人員瀆職等狀況，盼監察委員看見小琉球居民的處境與擔憂。
圖片來源／FaceBook粉專還地於島！做伙守護小琉球【退回➑➐高地開發案】
