文 / 李芸屏
2024年3月23日，通稱「香港基本法23條」的《維護國家安全條例》正式生效，不僅擴張行政當局的權力，當香港本地的公民團體與外國組織有所聯繫，更可能被扣上勾結境外勢力的罪名，香港政府藉此合法實行高壓統治。
許多人都在關心，在逐漸收緊的政治局勢和法律體系下，是否仍有突破的可能？本集節目邀請到曾參與香港公民運動十多年，亦長期研究香港法治制度的美國喬治城亞洲法律中心研究員黎恩灝，一起從香港基本法的變遷，討論在夾縫中抵抗的可能性。
《基本法》的前世今生
香港的《基本法》源自中國在1984年與英國訂立的《中英聯合聲明》，目的在於確立1997年香港回歸中國後，在中國體制內的位置。由於《基本法》的主要內容為界定香港政府和中央政府，以及香港政府和香港居民間的關係，與國家憲法並無太大不同，因此對大部分香港市民而言，《基本法》的位階等同於憲法。
但黎恩灝指出，對實行黨國體制的中國政府來說，《基本法》僅僅是界定香港特別行政區的地位、界定香港與中國主權國間的關係，同時授予香港地區自治權，在法律位階上是依據中國憲法授權的法律，因此與中國憲法的地位並不相同。以2020年實行的香港國安法為例，過去在香港基本法的官方網頁上僅有基本法的介紹，但在國安法施行後，中國憲法成為了解基本法的首要文件，兩者在網頁上共同介紹，香港本地的法律教育也變為兩者並行。
除了在位階上受制於中國憲法，《基本法》原先的內容並不明確，導致政府可介入干預，一方面，《基本法》沒有明確民主普選的形式；另一方面，儘管強調司法獨立，但中國全國人大常委會卻可以透過解釋《基本法》影響法庭判決。因此，《基本法》內容雖涉及權利保障、界定人民跟政府間的關係，並強調三權分立，卻也讓中國政府得以透過威權體制，以主權國凌駕本地法院的身分影響香港。
國安至上？ 23條下的合法威權統治
為何在有國安法之後，還需訂定《香港基本法23條》？黎恩灝表示，在1989年六四天安門事件前，中國政府就已對23條進行討論，但歷經六四天安門事件，許多香港人上街支持學生運動並募資援助後，中國政府認定香港將來可能變成顛覆政府的基地，因此在23條中加入兩項罪名，其一是從顛覆香港地方行政政府，變為顛覆中央人民政府，其二則是勾結外國政治性組織進行政治活動。
透過23條的立法，中國政府一方面可展現對香港的全面掌控，另一方面，雖然國安法給予香港行政當局極大權力，但它仍無法完全取代香港的刑事法律，也並未強化香港警察日常的執法權。而23條不僅擴大國安相關的罪行，同時也擴大了港警的權力，例如，警察原先僅能扣押被捕人士48小時，但23條賦予警察可將其扣押警局16天，期間警察可阻止對方面見任何律師的權力。
此外，23條也改變了香港的司法制度，例如原先被告可要求在法庭上公開審前聆訊的內容，讓公眾或傳媒了解並報導，但如今法官卻可決定是否公開。由於香港負責處理國家安全案件的法官由香港行政首長指定，形同行政當局對司法獨立的干涉，也破壞香港原有的三權分立原則。
除了行政當局的權力擴張外，23條中，對「勾結外國政治性組織」的定義也相當模糊，不僅涵蓋外國的政府或政黨，只要是外國帶有政治性目的的組織，或與這些組織有聯繫的個人或團體皆會被行政當局視為境外勢力，包含宗教團體、公民團體、慈善團體或傳媒等，這種模糊的認定也突顯出行政當局的目的實際上是阻止香港公民與外國的公民團體有所聯繫，以避免影響政府在香港的維穩工作。
在威權體制下卻要透過立法施展權力，雖看似衝突，但黎恩灝認為，從香港內部的運作來看，依法治國實際上是黨國體制用法律做為管制基礎，以表明政府是依法辦事，法律成為威權統治的正當性基礎，但法律本身並不一定符合人權；另外，立法也能強調權力轉移的合法性，例如在實務上警察有權力阻止被捕人士面見律師，不過在23條的條文說明中，卻是警察可向香港法院申請手令阻止被捕人士面見其選擇的律師，被捕人士仍可選擇其他律師，警察透過法律從法院手中合法取得權力。藉由明文規定，政府也能對人民施加不得抗議、必須遵守法律的壓力。而從外部局勢來看，則是中國希望在國際間建立地位，就必須向國際社會表明其所有作為都是合法，但實際上法律的解釋權卻把持在政府手中。
威權體制與司法獨立：「雙重國家」下的香港
歷經長期在香港的公民運動和長期對香港法治體制的研究，黎恩灝在近期新著：《在夾縫中抵抗：從依法治國與司法抗爭的比較經驗看香港》中提到，1970年代前，英國政府採取高壓統治香港，例如只因出版就被扣上煽動人民仇恨政府的罪名，或是2019年反送中運動中，政府抓捕抗爭者所引用的公安條例，即源自1967年的「六七暴動」時英國政府用以打壓民眾示威的法律。因此，香港的法治制度實際上源於英國殖民時期的高壓統治。
直到1989年的六四天安門事件，英國政府雖未廢除煽動罪，卻也制定許多更能保障人權的法律。但在主權移交後，中國透過臨時議會，又將原本用於保障人權的法律刪除，制定如同殖民時期侵犯人權的法律。
雖然香港法治制度源自高壓統治，但法治同時又是香港作為國際金融中心的基礎，黎恩灝在書中應用「雙重國家」的概念解釋香港的狀況，即在威權體制國家中，政府一方面建立威權體制，政府可藉由法律任意行事，行政權缺乏制約，但同時在民法或商業法這類涉及私人爭端的法律上保留高度自主性以發展資本主義社會。以新加坡為例，雖有司法獨立，但司法和政府間權力並不對等，亦無新聞自由和開放的公民社會，不過在民法或商業法相關的案件中則保有司法獨立的空間。在這個脈絡下，香港既有一套完整的普通法體制，但23條又可讓行政當局的權力無限擴張。
不過，黎恩灝也指出，「國際金融中心」這個頭銜來自西方資本主義國家，但在現今的政治局勢下，中國與西方民主陣營關係僵化，中國希望向其他威權國家，例如俄羅斯、伊朗等靠攏，以建立新的國際秩序，也讓香港的角色轉為為威權國家的公司維持商業運作，以避免西方國家的制裁，顯示相較於香港作為國際金融中心的位置，中國政府明顯更在乎國家安全，黎恩灝認為，這點從23條立法僅用不足30天就完成的公眾諮詢就可見一斑，由於今年3月北京召開兩會，迫使香港當局必須在此前完成公眾諮詢，才可將立法請示中央政府。
夾縫中的微光 法治與民主行動缺一不可
從香港的案例來看，黎恩灝認為，從中國古代的法家到後來數千年的皇朝統治，華人對「法治」雖有所理解，卻未與人權和民主相互聯繫，若法治只有法律和法庭，缺乏民主體制和人權保障，法律跟法庭只會成為威權統治的工具。另一方面，爭取法治和人權保障的最終目的也是為了民主，例如《基本法》已涵蓋許多民主體制的元素，如三權分立、司法獨立和公民權利的保障，但由於香港沒有達到普選、無法達到民主化，人民無法影響立法，最終導致威權統治的擴張。
那麼在香港逐漸收緊的法律體系中，是否仍有抵抗的可能性？黎恩灝表示，他參考許多國家的民主抗爭經驗，無論是台灣的美麗島事件，或是南非曼德拉的政治審訊，發現雖然司法審判結果皆服從於政權，抗爭者在單一案例中多半被判處死刑或終身監禁，但最後的民主轉型都在審判後的20到30年出現。黎恩灝認為，以前的政治審訊其實給予了後來者鼓舞，因此在香港或中國的案例裡，儘管現狀糟糕，但他仍相信這些抗爭的影響會在未來出現。
同時，黎恩灝也指出律師在目前香港的司法體系中尤為重要，例如23條雖限制被捕人士會見特定律師，卻也反映出當局認知到案件中律師的重要性才予以限制，因為律師的作用在於維護當事人權利，律師可要求控告方給予更多資訊。而當律師在法庭中提出抗辯時，法官仍需給出理由說明為何不接受抗辯，並提出定罪的理由，這個過程能為後人留下明確的案件紀錄，也能讓公眾、媒體，乃至於國際社會知道香港法官如何判案。
