文／民間司法改革基金會
2020年7月15日新《監獄行刑法》及《羈押法》施行，其中一個重點是為落實透明化原則，保障收容人權益，各監所皆應設獨立之「外部視察小組」。監所外部視察小組成立至今，將於年底邁入第3屆，但視察委員的遴選有嚴重之問題亟待解決，如法務部、矯正署繼續放任不管，外部視察只會成為行禮如儀的雞肋制度。就此，本會提出4點呼籲，並聲明如下：
一、監所得提出外部視察委員擬聘名單，有如「球員兼裁判」，亂象不斷
司改會從監所外部視察小組成立後，就持續關注委員遴聘之情形，並發現因《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》第4條第1項賦予監所提出委員擬聘名單之權責，而出現各種侵蝕視察小組外部性及獨立性之亂象：
- 拒絕外界推薦，偏好機關自己推薦之委員：
針對第一屆監所外部視察委員遴選之問題，司改會於2022年1月19日即曾召開監所外部視察小組年度體檢之記者會指出：至2021年8月30日止，共有253位外部視察委員，其中有180位為「機關推薦」，51位則未納入「外部視察小組專家學者人才庫」，非外界推薦至人才庫者擔任委員者比率高達91%。51個矯正機關中，有34個監所外部視察小組所有的委員都是監所自己找的，完全沒有任何外界推薦的委員，比率達67%。本會當時即呼籲，目前委員遴聘程序根本無法確保外部視察委員的獨立性及外部性，法務部應立即修正《辦法》中關於委員遴聘程序的規定。
因應外界之期待，法務部於2022年11月8日修正《辦法》，規定非機關推薦之委員人數須達委員人數二分之一（參《辦法》第5條第3項）。然而本次修正未刪除監所提出委員擬聘名單之權責，致遴聘問題之根源未除，從而產生後續亂象。
- 為規避法規要求之外部性，自行修改委員推薦來源：
於第2屆委員遴聘完成後，本會比對過去備份之公開資料，即發現大量原本屬於「機關推薦」之委員，改為「自我推薦」或由委員任職之單位推薦，明顯可見系統性規避修正《辦法》要求非機關推薦之委員人數須達委員人數二分之一之規定。經監察院（113年司調字第0002）調查後發現，外部視察小組委員就「機關推薦／非機關推薦（自薦）」之填寫，幾乎都是交由各監所代為填寫，而矯正署及監所為達到「非機關推薦之委員人數須達委員人數二分之一」之要求，多逕將原屬機關推薦之委員修改為非機關推薦。於監察院調查報告中，甚至可見以下疑似偽造文書之情節：
調查委員問：續任時，那個人才庫是您自己去填的嗎?OO監獄外部視察
小組委員O答：機關有給我們表格填寫後交給機關去作業。
調查委員問：看你資料上是填自薦，實際上是這樣嗎？
O答：因都是他們主動連繫我的，我覺得我是機關推薦的。
遴選過程之亂象，終致監察院於113年司調字第0002號調查報告中指出，《辦法》第5條第1項規定由機關（即各監所）提出擬聘委員名單，無疑形成被視察者在最初享有「將哪些專家學者納入人才庫之篩選權」的嚴重利益衝突情況，變相使本應被視察之監所，對委員遴聘具有實質影響力，嚴重悖離《監獄行刑法》第7條第1項及《羈押法》第5條第1項之立法目的；更斲損社會大眾對外部視察小組委員之期待與信賴，顯見法務部違反《監獄行刑法》第7條第4項及《羈押法》第5條第4項授權立法之要求，核有違失。
二、委員利益衝突的揭露之規定疑未落實且不充份
- 委員利益衝突的揭露之規定疑未落實：
《辦法》第8條第4項規定「現與機關或收容人具承攬、買賣、委任或租賃關係者，不得擔任該機關之外部視察小組委員。」然而本會透過閱讀外部視察報告並比對相關資料，發現多有在監所擔任講師者，擔任該監所外部視察委員之情形。而講者與監所間可能存在具委任性質之法律關係，而使該專家學者不得擔任該監所之外部視察小組委員。
本會另發現，於2023年3月底，擔任某外役監獄外部視察小組委員的一位「周先生」（於2024年4月後沒有繼續擔任委員）遭媒體報導涉及強制猥褻罪被判刑。而從媒體報導可知，「周先生」曾任外役監講師。本次事件突顯，監所很可能就是透過原有的人脈去找既有的合作者來擔任委員，而此種作法，本即極易導致擔任委員者有利益衝突之情形；而「周先生」於擔任委員時，是否仍在明德外役監獄擔任講師，是否符合法規要求現與監所不具委任關係，亦令人生疑。
- 委員利益衝突之規定不充份：
此外，本會也發現，有於監所中看診之醫師、進監所提供服務之心社人員，擔任該監所外部視察小組委員之情形。由於法律上之委任或承攬關係，可以僅存在於監所與承作廠商間，而不涉及進監所提供服務之自然人，該自然人非必然與監所或收容人具承攬、委任關係。然而此種情形明顯存有利益衡突，相關法規卻無任何揭露或處理機制之規定，有害外部視察小組之獨立性。
監察院於113年司調字第0002號調查報告亦指出，《辦法》第8條第4項僅規定「現與機關或收容人具承攬、買賣、委任或租賃關係者，不得擔任該機關之外部視察小組委員。」但實務上與機關具承攬、買賣、委任或租賃等業務關係者通常是「法人而非自然人」；從而，該法人所屬之員工，若具社工、醫生等背景，並未在上開《辦法》第8條第4項禁止擔任外部視察小組委員之列，仍存有利益衝突問題，可謂立法疏漏，亦有違失。
三、視察報告由監所代寫？委員不會寫或太混隨便寫？視察小組的運作到底出了什麼事？
本會持續閱讀監所外部視察報告時也發現，部分監所外部視察小組的視察報告與機關製作之會議紀錄幾乎雷同，部分則非常簡略難以理解視察內容。疑有視察報告由機關代寫之疑慮。本會閱讀112年度第3季某外部視察小組之視察會議紀錄時，即發現有委員提議：「目前為止由機關撰寫視察報告，應改由本小組檢視、統整。」然而於討論後，視察小組仍決議：「請機關擬定視察報告格式，本小組再作檢視。」從這份會議紀錄可以看出，可能該視察小組個別委員有意願積極投入，但整體視察小組的傾向或氛圍卻消極。
究竟此類視察報告與監所製作之會議紀錄幾乎雷同，或過於簡略之情形，是監所代寫報告？視察小組委員不知道怎麼寫報告？亦或隨便書寫交差了事？這些視察小組的運作到底出了什麼問題？依法負有遴聘外部視察小組委員權責之法務部及矯正署，應加以正視理解，並透過重新改組運作不良之視察小組，改善此問題。另，監察院於113年司調字第0002號調查報告亦建議，法務部應本於權責，研議如何增加外部視察小組預算以提供適當人力配置及行政資源，協助外部視察小組委員執行職務；除減輕所屬各矯正機關承辦人員之工作負擔外，更避免視察報告由監所代為撰寫之情形發生，以達成落實透明化原則，保障受刑人權益之立法初衷。
本會呼籲
第三屆委員遴選之相關準備作業已經開始，為避免第1、2屆外部視察小組委員遴聘之亂象繼續發生，淘空監所外部視察小組之外部性、獨立性，本會提出以下4點呼籲：
- 刪除《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》第4條第1項賦予監所提出委員擬聘名單之權責，回歸《監獄行刑法》及《羈押法》母法所定，由矯正署陳報法務部核定後遴聘之規定。
- 修正專家學者人才庫之推薦機制，避免監所先找好委員，再請委員以「自我推薦」等方式納入人才庫，以規避非機關推薦委員須過半之規定。
- 完善委員利益衝突之揭露及因應對策。任何疑有利益衝突可能之情形皆應揭露，特別是與監所有業務往來之情形都應揭露，而不僅限於與監所具承攬、買賣、委任或租賃關係，這樣法務部或矯正署在辦理委員遴選業務才有辦法審酌；而一旦有利益衝突之情形，因應方式也不見得是完全不能擔任委員，而是依個案狀況，可能不予遴聘或採取不同程度之迴避方式。
- 法務部、矯正署應充分檢視外部視察報告，並比對會議紀錄。如有外部視察小組視察報告過於簡略或與監所製作之會議紀錄幾乎雷同，應探究該小組之運作究竟出了什麼問題。透過改組淘汰無心或無力於視察業務之委員、保留及新聘有意願投入之委員；並透過提供有意願投入之委員適當之資源及協助，使其得以發揮。
