文／民間司法改革基金會
針對本次國民黨、民眾黨最後一刻以「再修正動議」之方式，聯合提出《立法院職權行使法》等草案，本會已於5月21日提出聲明指出其程序瑕疵，並要求打著國會改革旗號的各政黨，皆應以身作則。
然而，國、眾兩黨於5月22日仍挾國會多數，執意就其提出之版本逐條表決以完成三讀。對此，民進黨黨團已公開表示，如國、眾兩黨執意將法案完成三讀，不排除就其通過之法案聲請憲法訴訟。
鑒於本次條文涉及重大公益，且未經實質討論，本會作為長期投入司法改革等法律事務之公民團體，有責任公開就各條文所生之疑義，逐一提出意見。經檢視國、眾兩黨共同提出之版本，發現確有諸多違反法律原則乃至於憲法之疑義。因此，民進黨黨團若聲請憲法訴訟及暫時處分，國眾兩黨版本之部分條文確有受違憲宣告之可能，並進一步加劇朝野對立及政治混亂。
因表決過程漫長，而使立法院多數黨未能於本日完成二讀程序，但公民社會對其之嚴重反彈已引發立法院周圍聚集10萬民眾抗議。對此，本會嚴正提出以下2項呼籲：
一、國眾兩黨應正視所提法案有諸多程序實體違憲違法疑義，立即停止續行院會審議及表決。
二、國會三黨應體認國人對國會改革的殷切期盼，協商適當之法案審議程序及通過時程。
一、藐視國會罪的五大問題
國眾兩黨再修正動議版《刑法》第141-1條：
公務員於立法院聽證或受質詢時，就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述者，處一年以下有期徒刑、拘役或二十萬元以下罰金。
條文疑義：
1. 調查權行使之強制手段，有逾越大法官解釋之疑義
大法官釋字第585號理由書第2段提及：「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段…。」理由書第27段提及：「至立法院行使調查權所附屬之強制權力，應以科處罰鍰為限。」因此，對於國會調查權得採行之強制力，已明確認為應在「科處罰鍰（行政罰）之範圍內」，則草案以「刑事罰」作為手段，有逾越上開解釋意旨的疑慮。
2. 委員會或質詢程序即可能成立該罪
質詢與聽證調查不同。但本罪之成立，是「個別委員」於委員會質詢時，便可能成立，並不須經院會決議。就此，若將其理解為「藐視國會罪」，將發生個別委員質詢且非調查時，是否有足以代表議會之權威，而給予刑事懲罰的爭議。
同時，若行政官員於答詢上的錯誤，是因質詢之立法委員提供錯誤資訊或誤導所致，又應如何論處行政官員的責任？
3. 沒有「具結」作為成立要件，如何操作存有疑義
如認其性質上屬於「於國會偽證罪」，則應與「偽證罪」進行類比。就此，可發現其缺乏行為人「應具結」的要件。
此一設計之問題，在於其所適用的情況，包含了「受質詢」這種不屬於提供證言、釐清事實的情形。反之，若加入具結程序，將會發生所有行政官員於國會詢答前，都應具結的奇特景象。如果在制度上加以實踐，是否符合行政權及立法權平等相互尊重的原則，有所疑慮。
就質詢制度之設計，於行政官員回覆不當時，應依責任政治原則追究其政治責任，方為民主政治制度設計之正軌，此為有質詢制度之國家所普遍採取之究責方式，而有所不同於國會調查權制度。如為強化行為規範，於違反公務人員倫理時予以追究其行政責任，應已足夠。
4. 就立法事實之調查釐清，應循聽證會之準司法程序
行政官員於立法院受質詢時，所詢事項包山包海，其並非專為釐清事實所設計之證言程序，於該程序上直接予以偽證之處罰，並非洽當。
若於質詢過程中，就涉及立法院職權行使有關連性事實，有釐清必要，亦可透過召開正式之調查聽證會此一準司法程序的方式，在確保正當法律程序下，於證人證言時予以調查釐清，並於虛偽陳述時再給予適當之處罰。
5. 何謂「重要關係事項」難以預見
縱本罪之處罰範圍，僅限於「重要關係事項」，但其是否具備使被質詢人能合理預見之法律明確性，亦有疑義。舉例而言，如涉及立法事實之重要統計數據為錯誤之回答，是否屬於「重要關係事項」？何況，依據國眾兩黨版本，並非以對於「立法院職權行使有重要關係事項」，而係以「就其（公務員）所知之重要關係事項」作為犯罪構成要件，即以公務員主觀上認知事項是否重要為犯罪處罰要件，造成是否成立犯罪以公務員主觀上認知為準，亦不明確，實有疑義。
二、創設憲法所無「質詢總統」之權力
國眾兩黨再修正動議版《立法院職權行使法》第15-4條：
I. 立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出口頭或書面問題。
II. 立法委員進行前項口頭提問時，總統應依序即時回答；其發言時間、人數、順序、政黨比例等事項，由黨團協商決定。
III. 就立法委員第一項之書面問題，總統應於七日內以書面回覆。但事項牽涉過廣者，得延長五日。
條文疑義：
1. 我國憲法並不存在立法委員得質詢總統之規定
我國政府體制係採雙首長制，總統由人民直選產生，並由其任命之行政院長，率內閣團隊向國會負責。國會並可依憲法規定，質詢內閣首長。
依此，總統以及國會均具有獨立之民意基礎，總統不直接對國會負責，憲法及增修條文也不存在立法委員得質詢總統之規定；比照《憲法增修條文》第4條與《憲法》第67條分別使用「報告」與「備詢」，亦可知立憲者有意規定總統並無備詢義務，立法委員無權質詢總統。
因此，要求總統於國情報告完畢後，需針對立法委員的提問「即時回答」，概念上似乎已逸脫「國情報告」之概念，而在本質上成為一種「質詢」，似與我國憲政體制有所牴觸。
2. 美國與法國均未限定以「即時回答」作為口頭回答方式
各國政府體制雖有不同，但就具有獨立民意基礎之元首的國家，制度上應可相互參照。
以美國與法國為例，美國《憲法》要求總統時常向國會報告國情，並逐步演變成總統每年發表國情咨文的慣例；法國《憲法》則規定法國總統行使國情咨文權時，有書面或親自赴國會演說兩種形式可供選擇。值得一提的是，為彰顯總統制或半總統制下總統不對國會負責之憲政精神，無論美國或法國，國情咨文演說均未採取「即時回答」方式，國會議員亦沒有向總統提問或質詢之制度設計。
三、被質詢的官員動輒得咎，真能建立行政權與立法權的良好互動？
國眾兩黨再修正動議版《立法院職權行使法》第25條：
I. 質詢之答復，不得超過質詢範圍之外，並不得反質詢。
II. 被質詢人除為避免國防、外交明顯立即之危害或依法應秘密之事項者並經主席同意者外，不得拒絕答復、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復或有其他藐視國會之行為。
III. 被質詢人非經立法院院會或各委員會之同意，不得缺席。
IV. 被質詢人違反第一項至第三項規定，主席得予制止、命出席，並得要求被質詢人為答復。
V. 被質詢人經主席依前項規定制止、命出席或要求答復卻仍違反者，由主席或質詢委員提議，出席委員以五人以上連署或附議，經院會決議，處被質詢人二萬元以上二十萬元以下罰鍰。
VI. 前項情形，經限期改正，逾期仍不改正者，得按次連續課處罰鍰。
VII. 前二項罰鍰處分，受處分者如有不服，得於處分書送達之次日起二個月內，向立法院所在地之行政法院提起行政訴訟。
VIII. 違反第一項至第三項規定之政府人員，由主席或質詢委員提議，出席委員五人以上連署或附議，經院會決議，移送彈劾或懲戒。
IX. 政府人員於立法院受質詢時，為虛偽陳述者，依法追訴其刑事責任。
條文疑義：
1. 缺乏明確標準，恐加劇議事衝突
關於所謂「反質詢」或有「其他藐視國會之行為」者，於規範用語相當不明確，甚至國民黨立法委員吳宗憲竟於5月23日在國際媒體「德國之聲」詢及「反質詢的明文定義為何？」時，表示「在立法完成之後會做詳細解釋，向全國人民做完整交代。」可見連主導提案的立法委員，都不知道應如何定義「反質詢」、「要求答復卻仍違反」或有「其他藐視國會之行為」之法律用語，該等用語均違背法律明確性原則。
又對於詢答內容涉及機密而可不予回答的情況，是由主席現場判斷並決定，且亦缺乏明確標準。因此於主席認為應制止，在野黨及執政黨即可能應主席之議事主持而爭執不休之情形。於議事運作上是否妥適，也有疑義。
2. 公開秘密事項應循法定程序，難以於口頭詢答逕予決定
秘密事項之公開應循法定程序為之，被質詢人也未必具有公開之權限。因此，行政官員恐難於立法院之口頭詢答，當場決定是否得逕為公開。而於不能決定或難以決定時，便受有單方面被制裁之風險；而予以公開，可能又有違反保密義務之責任，而進退兩難，陷入義務衝突。
3. 立法委員就應秘密事項，未必具專業之判斷能力
立法委員作為監督機關，與受監督之答詢機關立場有異，難以期待立法委員就拒絕回答之情形，能有客觀中立之判斷。且就是否屬於應秘密之事項，也難期待個別之立法委員皆有判斷之專業能力。甚至有時為判斷是否屬於秘密事項，也必須採取一定秘密、非公開程序。在此疑慮下，令立法委員得單方面先予議處行政官員，恐違反立法權與行政權彼此平等尊重之原則。
4. 難以明確的刑事責任
就「受質詢時，為虛偽陳述者，依法追訴其刑事責任」規定之疑義，與「一、」藐視國會罪部分相同。
四、聽證會制度設計不完備，實際運作恐遭濫用
國、眾兩黨再修正動議版《立法院職權行使法》第59-4條：
受邀出席之政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員於必要時，經主席同意，得由律師、相關專業人員或其他輔佐人在場協助。
國、眾兩黨再修正動議版《立法院職權行使法》第59-5條：
I. 出席人員有下列情形之一者，得拒絕證言或表達意見：一、涉及國家安全、國防及外交之國家機密事項。二、逾越聽證會調查之目的所提出之詰問或對質。三、依行政訴訟法之規定得拒絕證言之事項。四、涉及受法律明定保護之個人隱私或其他秘密事項。
II. 無正當理由缺席、拒絕表達意見、拒絕證言、拒絕提供資料者，得經立法院院會決議，處新臺幣一萬以上十萬元以下之罰鍰，並得按次處罰。
III. 前項罰鍰處分，受處分者如有不服，得於處分書送達之次日起二個月內，向立法院所在地之行政法院提起行政訴訟。
IV. 出席聽證會之政府人員為證言時，為虛偽陳述者，由主席或質詢委員提議，出席委員五人以上連署或附議，經院會決議，移送彈劾或懲戒。
V. 出席聽證會之政府人員為證言時，為虛偽陳述者，依法追訴其刑事責任。
VI. 出席聽證會之社會上有關係人員為證言時，為虛偽陳述者，得經立法院院會決議，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下之罰鍰。
VII. 前項罰鍰處分，受處分者如有不服， 得於處分送達之次日起二個月內，向立法院所在地之行政法院提起行政訴訟。
條文疑義：
1. 規範對象過於寬泛，待進一步限縮
就聽證會之相關規定，除政府官員外，條文規定得邀請「社會上有關係人員」出席，無正當理由不得拒絕，違者得處1~10萬元罰鍰。所謂「社會上有關係人員」語意含糊，亦不限於與聽證會目的相關之人，恐過為寬泛。
2. 欠缺正當法律程序以保障受邀出席之人員不出席
立法院行使調查權必須限於「與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯」者（大法官釋字第585號參照），故為利受邀出席人員判斷是否有義務出席、通知人民出席是否符合調查之必要性要件、調查時所詢問事項是否欠缺關連性或逾越必要範圍等，調查通知必須具體記載特定議案之目的及範圍（調查目的及範圍）。
但國眾兩黨版本之草案均付之闕如，亦無就審期間規定，有違反正當法律程序及比例原則之虞。
3. 拒絕證言權的行使，缺乏判斷標準及方式
就聽證會作證的規定，雖有得拒絕的事由，但缺乏判斷之標準及方式。又聽證會上就證人是否得拒絕證言，於不同委員間有疑義時，應經何種程序再送立法院決議？條文亦未規定。
4. 缺乏防免濫用的機制
實際運作上，此一作證之機制恐淪為雙方各說各話後，人員因拒答而被懲罰，再至行政法院救濟。此一設計，除有將相關政治爭議轉由法院判斷是否適當之疑義外，也缺乏立法院自律機制的強化。進一步來說，如經法院「認證」立法院的處罰決議不當，除多數黨之政治責任外，是否有避免遭濫用之自律機制？
5. 證人之程序保障不周延
立法院之聽證程序，性質上與《行政程序法》之聽證程序相類。則依體系解釋，既然《行政程序法》第24條第1項規定當事人得委任律師為代理人，則二讀之《立法院職權行使法》第59-4條卻規定受邀出席之政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員是否聘請律師，需經過主席同意，顯有體系失衡之嫌，亦顯然侵害當事人受律師協助之權利。
或有論者認為，受邀出席之人均為證人身分，故證人無自行聘請律師之權利云云。然受邀出席之人，亦可能因立法院聽證會之作證，而涉及行政違法甚至是被認定有刑事犯罪之嫌。例如，美國國會即曾經透過聽證會制度，蒐集造成國會暴動致使5人死亡之犯罪行為。是以，受邀出席之政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員，既可能遭追究行政責任甚至是刑事責任，即依據《憲法》第8條之正當法律程序、第16條保障人民訴訟權之本旨，當有自行聘請律師之權，不受主席同意與否而受影響。
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國會制度改革，為我國民主制動改革之重要議題，本會也支持有盡速改革、加強立法權監督行政權能力之必要。但在缺乏對話、強行表決的程序瑕疵下，「國會改革」的口號已漸漸蒙上一層陰影，甚至可能導致民眾的誤解，致使改革受阻。民間司改會在此再次強調國會改革的必要性，並呼籲立法院各黨理性對話，切勿通過具有高度爭議性、未經實質討論的法案內容。
