文／地球公民基金會
「違章工廠不得污染、不得新設、不得危害公安」，這是2019年蔡英文總統執政時政府向公眾許下的承諾。2019年《工廠管理輔導法》（下稱工輔法）修法，訂下2016年5月20日之後新增的農地違章工廠即報即拆。在《工輔法》通過之後，中央政府各部會已有較為積極的作為，但地方政府才是第一線的執法機關，迄今尚未真正落實執法。因此，地球公民從2023年12月開始調查，做出「六縣市農地違章工廠查處成效與體質診斷報告」。
《工輔法》修法訂定的20年落日條款，須在2039年之前變更土地為「特定目的事業用地」，完成就地合法。然而，2020年《工輔法》修法後，依據農業部農地資源盤查圖台2024年8月最新資料，農地上的疑似工廠面積新增了2,857公頃，約新增了11,500間廠房。如果還是罰不了、拆不掉，《工輔法》20年落日的法規將再受到挑戰，最糟的情境是，選區民代迫於違章工廠的壓力，亟有可能再修法推動就地合法。因此，徹底了解縣市政府的執法困境，建立相關配套協助，要求地方政府盡速改善至關重要。
為了解「農地違章工廠為什麼罰不了，拆不掉？」地球公民根據向各縣市政府檢舉違章工廠的查處回函，以案件數量最多的彰化縣、台中市、桃園市、台南市、高雄市、屏東縣等六縣市進行分析，也向地方政府索取相關局處的人力與經費資料，分析地方政府處理農地違建的權責分工與工作量能。農地違章工廠查處涉及中央政府三個部會（農業部、經濟部及內政部）、縣市政府五個局處（經發、地政、都發、農政、建管），本報告揭露地方政府查處量能、無法兌現「即報即拆」承諾的困境，並找出可能解方，要求各個局處落實連續裁罰與拆除，兌現「即報即拆」承諾。
六縣市0複查，農政和土管複查工作漏接而沒有連續裁罰
地球公民基金會專員吳沅諭表示，地球公民從2020年起代民眾向各縣市政府檢舉了859件，因各個機關回函及處理需3個月以上，因此，分析個案篩選2020~2023年已檢舉超過3個月以上的771個案件。而771件之中，案件數最多的是桃園市、台中市、彰化縣、台南市、高雄市、屏東縣等縣市，計有531件，扣除地方政府確認有「農業使用證明」或已向經濟部產業發展署（下稱產發署）申請納管的案件，需要被裁罰的案件共有477件。
比對六縣市政府的檢舉回文和產發署公開的查處資料，六個縣市需要被裁罰的案件共有477件，裁罰率不到40%（請參閱表一），台中裁罰率最高，有43%（40件/94件），再來是彰化40%（83件/206件），桃園39%（30件/77件），高雄30%（8件/27件）、台南27%（12件/45件），最低的是屏東，約25%（7件/28件），其餘60%從回文和公開資料皆無法得知裁罰結果，恐怕60%是沒有做到查處。且經打電話訪談公務員發現，六縣市予以第一次罰鍰後，後續都沒有主動複查違建是否已經自行拆除，於是沒有針對違規行為連續裁罰。
拆除比例極低，各縣市應落實違規者付費原則
依據農業部農業及農地資源盤查結果資料，《工輔法》2020年修法上路至2023年，農地上的疑似工廠面積新增了2,857公頃，以一間農地違章廠房約0.25公頃來推估，約有11,500間。依據經濟部產發署公開2022~2024年已查處的疑似農地違章工廠的數量約6,251間，但最後只有7間拆除。我們也向內政部索資，發現2021~2023年間，全台拆除正在蓋的農地違章廠房數量約800間，拆除已興建完成的廠房約937間，總計拆除1,737間。若以推估疑似新增農地違章廠房11,500間來看，拆除率大約15%（請參閱表二）。
國土署未公開地政及都發單位所有裁罰情形，大眾無從得知裁罰時間、罰鍰金額、是否斷水電及拆除。從現有公開的資料，裁罰率不到40%、拆除率僅15%，拆除進度遠遠跟不上違章新增建速度，各縣市又以人力不足、拆除經費不足為由，沒有確實查處和拆除農地違章廠房。
我們認為，如要增加查處效能，縣市政府應要協調人力資源配置，並和中央政府積極溝通，檢討如何提升查處率。各縣市的農政單位與相關單位應要確實列管每個案件複查至恢復農用。此外，連續裁罰才能增加違建成本，遏止新增建廠房持續興建，加快裁罰，將限期改善的6個月減至3個月，並增加裁罰金額，讓農地廠房主付出違法代價。
而拆除經費不足而拆不了是假議題，依據《建築法》第96條之1第1項：「依本法規定強制拆除之建築物均不予補償，其拆除費用由建築物所有人負擔。」，縣市政府強制拆除違建後可向建築所有人要求拆除費用。但各縣市政府均以須經地方議會通過「違章建築強制拆除收費自治條例」後始有依據執行為由，未依《建築法》規定要求違規者繳納拆除執行費用。六縣市中，僅有台中市政府於2020年不經議會直接訂定「違反土地使用管制代履行拆除執行原則」，向違規者收取拆除費用。我們呼籲桃園市、彰化縣、台南市、高雄市和屏東市，面臨議會卡關違規者收費自治條例的提案下，也應效仿台中市，直接通過「違規者付費的拆除執行原則」，不應讓全民買單拆除費用，而是由違規者自行付費拆除。
檢舉人處在資訊弱勢，縣市政府查處緩慢也打擊民眾檢舉意願
彰化縣環境保護聯盟主任吳慧君表示，民眾檢舉農地違建最常反映就是檢舉沒有用，除了無法得知檢舉的農地違建查處及裁罰結果，最主要還有農地違建一直存在沒有被拆除。從內政部國土管理署違章建築案件統計月報表，可看出彰化縣政府在拆除違建上執法相當消極，彰化縣2023年編列350萬拆除預算，僅拆除29件違建，是六縣市中拆除數量最少，而且少得離譜的縣市！
屏東縣雖僅編列50萬，拆除違建也達496件；桃園市預算2,000萬，拆除3912件；台中市預算1,000萬，拆除8,096件；台南市預算580萬，拆除1467件；高雄市預算599萬，拆除4,540件。彰化縣也是農地違建的大本營，目前還有10,008件各類違建待排拆，以彰化縣政府的拆除速度，等於是默許農地違建的存在，長期消極執法又如何杜絕農地違建?! 彰化縣政府應打起精神，展現執法決心，逐年提升農地違建的拆除目標數量，不要讓民眾對政府公權力完全失去信任。
民眾對於《彰化縣政府受理違章建築檢舉要點》也很不滿，要點中明文規定檢舉人應提供「地籍圖及地籍謄本」這些資料縣府都有，根本沒必要讓民眾花時間花錢去地政事務所申請才要受理，反而增加檢舉難度，讓檢舉民眾因而怯步。檢舉民眾是協助政府維持國土秩序的重要協力夥伴，應給予鼓勵而不是刁難，彰化縣政府應修正違章建築的檢舉要點，也應主動讓檢舉民眾得知檢舉案件的查處及裁罰結果。
彰化環盟嚴正呼籲各地方政府應在官網上公開所有詳細農地違建查處紀錄跟執法進度，供民眾查詢，減少民眾因重複檢舉造成的機關人力負擔，資訊公開有助官民共同合作 ，更有效落實執法。
農地違章拆除跨5個局處，縣市政府應要有協調監管角色
地球公民基金會議題部專員賴沛蓮表示，農地違章建築不同階段有不同機關現勘、查處、複查，步驟如下：
第一步驟由農政單位負責確認是否有「農業使用證明」。
第二步驟公所現勘確認違規情形。
第三步驟若屬興建中，建管單位會拆除，然而現況僅少數興建中建物被拆除；
若屬有加工事實的工廠，經發單位會連續罰鍰、斷水斷電後，讓工廠變成「非屬工廠」；
若屬非屬工廠，地政單位或都發單位會第一次開罰。
第四步驟農政單位在改善期過後複查，若沒有恢復農用，會再開罰，現況下農政單位沒有複查。
第五步驟農政單位交由地政單位或都發單位再次罰錢或斷水斷電，並限期恢復農用，但實務上往往沒有連續裁罰，且裁罰速度緩慢。在廠房拆除前，理論上應不斷重複裁罰及複查。
第六步驟農政、地政或都發單位副知建管單位拆除。
第七步驟建管單位將已經蓋好的違建廠房拆除，然而實務上僅少數拆除。
這些複雜的流程和執法不彰的問題，常常讓陳情民眾被當皮球踢來踢去。台中市、台南市和屏東縣有非都市土地查處分工權責表或流程圖，讓分工一目了然，也能讓陳情民眾知道案件處理的階段，然而其餘的縣市則都沒有對外公開的分工表或流程圖。而分工中的執法漏接或執法不彰的問題，縣市政府應該要檢討改善，目前各縣市都有「非都市土地聯合取締小組」，但目前僅針對爭議土地開發案件討論，沒有檢討查處不力或如何解決人力不足問題的討論，顯示縣市該小組缺乏協調和監管的功能。
地球公民呼籲，縣市政府的「非都市土地聯合取締小組」應要扮演協調監管角色，確認查處分工與查處進度，並協調府內的人力聘用預算來補足查處人力。小組召集人也應該督促各局處申請中央有的補助，若是中央補助無法有效解決問題，應積極和中央主管機關溝通。
面對農地違章工廠查處執法不彰問題，地球公民將調查報告送交監察院，陳情要求查核地方政府是否瀆職。地球公民與彰化環盟嚴正呼籲地方政府：
一、落實複查：各縣市農政單位應進行非都市土地的複查、確認都市土地複查的主責單位，以落實連續裁罰的執法義務。
二、加快裁罰，遏止新增建：農政、地政及都發單位應將限期改善期限從6個月縮短至3個月，並提高裁罰金額，加速裁罰來增加違規成本。
三、建立「違規者自行拆除執行原則」：各縣市政府應直接通過不須經議會的「違規者付費的拆除執行原則」，不應讓全民買單拆除費用。
四、公開查處進度：各縣市政府應彙整查處進度，並向大眾公開。
五、解決查處步驟漏接：強化「非都市土地聯合取締小組」協調監督功能，確認查處分工與進度。增加查處預算與人力，解決查處不彰問題。
