文／吳容璟
高雄市大寮區「第81期市地重劃案」10月15日發生迫遷憾事，在高雄市政府地政局針對現居戶執行地上物拆除作業時，發現61歲李姓男子在住屋內輕生過世，死者在住家門口寫下詛咒文字反對拆遷。對此，附近居民及台灣居住正義關懷聯盟成員到高雄政府抗議，控訴高市府無視人民居住權，毫無安置作為，只有微薄的拆遷補償金根本不足以讓他們另覓住所。
高雄大寮市地重劃案發生什麼事？公辦市地重劃制度為何不用負責安置居民？沒有「土地所有權」的居民憑什麼主張「居住權」？政府如何兼顧「公共利益」和避免人民流離失所？本集節目邀請台灣居住正義關懷聯盟成員徐世榮教授，從大寮案到市地重劃制度的缺失，從土地所有權談到居住權，盼大家一起關心台灣的土地制度爭議。
國有地上的長期租戶被迫遷 微薄的救濟金該如何生存？
高雄市大寮區「第81期市地重劃案」面積約48.78公頃，土地大多為國防部所屬國有地，為國軍眷村原址，過往為果協新村、商協新村、影劇七村、精忠四村等眷村，經國防部辦理遷建騰空眷村土地，原住戶大部分已搬遷。還有部分居民向國有財產局租賃土地使用，租期到116年底。
徐世榮說明，依《平均地權條例》第56條，公辦市地重劃的辦理權力掌握在政府手裡，只要政府報給中央主管機關核定就一定可以辦，不需諮詢民眾意見，完全只考量土地所有權人的權益，而長久居住於此的承租戶或是未持有土地所有權者的權益直接被忽視。
原本居住於眷村的住戶多數已搬離，因此目前主要爭議在於向國有財產局租賃土地者，包含輕生過世的李先生，還有部分參與記者會抗議的人。雖然租約到116年底，其實應該還有三年時間，但國有財產局規定若政府要進行市地重劃，租戶就必須無條件離開，且政府並未有任何輔導安置的措施。
明明是公辦市地重劃，但市府卻不用負責安置？徐世榮提到，本案政府只給予救濟金約十萬元至二十萬元，最高不超過四、五十萬元，但房價這麼貴，這些租戶也早已沒有賺錢能力，「他們離開這個地方，大概就沒有地方可以住了，到外面要租房子，其實都沒人願意租給他們了」。他感歎，租戶年紀都很大、都是社會經濟弱勢者，其中還有身心障礙者，生活移動都不方便，連開記者會都要大老遠騎乘代步車從大寮區一路騎到高雄市政府，非常艱辛。
雖然政府的作為看似都「合法」，但徐世榮希望大家思考這樣的規定和處理方式是否合情理。主持人管中祥表示，因為合約還沒到期，這些人住在這邊也是合法的，如果政府在規劃期間讓他們可以先住在原地，再想其他安置的方法是否也能減少爭議？
徐世榮認為都有討論空間，但台灣的法律制度很缺乏「把土地當成一個安身立命的家園」，目前政府都只把土地當成金錢，只看見一坪土地有多少產值，看不見居住價值。比如土地徵收或重劃，即便是土地所有權人不願意參加，為了完成徵收程序，政府也是直接「幫你提存」，將補償金提存到銀行的專門帳號，代表政府已經給予補償走完程序。
市地重劃是為了誰辦的？就算是地主也會被迫遷
徐世榮表示，市地重劃原本是為了將一定區域內，畸零細碎不整之土地，加以重新整理、交換分合，並興建公共設施、開發道路等，讓區域內土地大小適宜、形狀方整，重劃後扣除公共設施負擔後，按比例分配給土地所有權人，看似提升生活品質提升理應皆大歡喜，實際上卻暗藏陷阱，讓一般小地主只能被迫遷。
徐世榮指出，市地重劃有「最小建築基地面積」的規定，當重劃後應分配回的土地未達最小分配面積標準，就不能分配回土地，只能得到現金補償，或是自己再加價購買土地以達成最小建築基地面積。實務上「最小建築基地面積」的坪數很大，許多市地重劃案中的一般小地主根本無法滿足這個條件，往往只能拿補償金走人，亦即遭到迫遷。
此外，他也提到，就算滿足最小建築基地面積的要求，地主最高只能分配回原有土地的55%，還要扣除政府規定的公共設施面積，分配回的位置也都由重劃會掌控，不禁感嘆：「這個市地重劃到底是為了誰辦的？不是為了人民，只是政府為了要開發」，當地人民的土地有的被迫遷、有的面積縮小被配回到偏遠的地方，「我住得好好的，政府一規劃完，我還要拿一大筆錢來買最小建築基地面積，還只是土地，房子還要重新拿自己的錢蓋」，因此很多市地重劃案都會引起很多抗爭。
聯合國人權公約強調「使用權」 重視居住權利在台灣的可行性
連地主都會被迫遷，那沒有土地所有權的居民處境就更糟了。徐世榮表示，台灣的土地所有權登記制度複雜，且經年累月依照不同時期的統治者有不同規定。有的人的土地是家族遺留下來的，早期在鄉下只登記在長子的名下，但其實次子、三子等所有人都共同居住，也造成子孫後代有實際居住事實，卻未有土地權利的問題。
管中祥提到，網友常常回應相關報導：「你們都是非法佔用，只是住在這裡，只有使用權沒有所有權，沒有資格抗議」，難道長期居住者一點保障都沒有？不能要求保障居住權嗎？
徐世榮表示，國外在面對土地徵收或市地重劃的時候，不只考慮到所有權，還強調使用權。台灣已經通過聯合國兩人權公約施行法，而國際審查委員會每四年都會審查一次，在2017年1月第二次審查時，就明確指出中國民國的法律只強調土地所有權，未保障居住權、使用權等是不符合聯合國公約的。
管中祥認為，使用權如何界定的問題在台灣或許較難解決，比如有的是過去法令並未明確記載，以過去都市河岸部落迫遷議題，這些人是擁有門牌號碼的，亦即政府某種程度是同意其在此居住。政府聲稱為了城市發展、為了公共利益而與私人土地所有權者或土地使用者之間發生衝突，可能一般人慣性思考認為「政府本來就有權力」、「本來就合法」，但參考國外的案例，居住權也是被國外政府和聯合國組織納入保障範圍。
專斷獨行的都市計畫 欠缺辯論而擅自定義的「公共利益」
管中祥提到，許多不願意搬離的人會被譴責是阻礙國家發展、侵害公共利益，政府某些政策確實有某種公共性也可能讓生活變得更好，但還是眾多迫遷案引發爭議，那麼如何界定「公共利益」？
徐世榮表示，要探討何謂「公共利益」需先回到市地重劃的源頭，也就是各地方政府的「都市計畫」。一個地方是否要進行市地重劃由都市計畫決定，但都市計畫是非常專斷獨行，只由少數權力菁英決定如何擬定、如何變更，一般民眾毫無參與機會，而這樣只由少數人決定的都市計畫是否符合公共利益？
「不是政府說是公共利益就是公共利益」，徐世榮強調，根據司法院大法官第709號、第739號解釋文，指出要定義「公共利益」必須履行正當行政程序，包括開放民眾公共參與討論，必須召開「聽證會」進行論辯，最後得到的結論才是所謂的公共利益。
但目前的都市計畫只舉辦形式化、無法律效力的「公聽會」，公聽會內容也只是單方面的蒐集民眾意見，並未達成「論辯」，因此他希望政府若要界定「公共利益」，至少按照行政程序法舉辦聽證會，讓大家有參與論辯的討論機會。
日治時期多數土地都未登記？台灣移民歷史造就的複雜土地制度
為什麼沒有土地所有權，但他實際居住生活在此，我們也應該要給予保障呢？徐世榮認為，台灣擁有複雜的移民歷史，有些人因為統治者的改變，造成原來的土地權利喪失，比如原住民族原本生活在台灣也沒有「土地所有權」這樣的概念，是後來漢人從福建、廣東帶過來的，還有包括過去的「一田二主」、「番產漢佃」，有「大租戶小租戶」這樣的地權制度。
到了日治時期明治維新，殖民政府引入歐陸的土地權利概念，也就是目前「土地所有權」獨大，把台灣當作實驗的地方，但當時如何確認土地權利類型又與現在實施的不同，後來到了1945年國民政府又引入另一套與日治時期不同的地權制度，台灣的地權制度不是真正從台灣這塊土地長出來，無論是移民觀念還是歐陸觀念都不符合台灣實際生活的樣態和台灣民間的慣習。
＊關於從清代到日治時期的土地制度，徐世榮推薦閱讀中研院柯志明教授撰寫的《番頭家：清代臺灣族群政治與熟番地權》一書。
「所以這就是為什麼聯合國會要求，必須重視實際的使用狀況，因為那些地權制度都是後來設計的，而且原始來自於歐陸，然後當地的習慣法跟台灣民間的樣太是有落差的」，基於這樣的理由，聯合國才希望台灣要強調使用權，不能夠獨尊後來的土地登記。
徐世榮強調，國民政府來台之後並未辦理「土地總登記」，當時要求使用土地權利憑證繳驗，就是採地主主動申報，有相關登記資料換發中華民國的土地所有權狀。然而問題是，日本時代絕大多數土地都沒有登記，有登記的只是少部分，又加上當時民間多數講日語、使用日文，要理解以華文撰寫的公告或會到區公所、鎮公所了解公告的人更是少之又少。
但當時國民政府只公告一個月，一段時間沒有補繳相關憑證就會被登記為無主土地，後來直接變成國有土地，「中華民國為什麼有這麼多國有土地就是這樣來的，這不就是在搶人民土地嗎？」他舉例，宜蘭龜山島過去住了很多人，上面還有小學，後來大家都被遷出來，就是因為當初沒有登記，全部被收歸國有。
徐世榮表示，所有權和使用權並不是對立的概念，根據聯合國經社文公約第四號一般意見：「使用權的形式包羅萬象，包括租用（公共和私人）住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規聚居地，包括占有土地和財產。不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程度的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強制驅離、騷擾和其他威脅。」而聯合國人居署對於使用權的範圍和類別，採取多元及連續的概念，而非獨尊財產權。因此，以土地登記的形式呈現的只是財產權的一部份，不能排除其他的非正式地權和使用權。
對於保障居住權的可能性？在拉瓦克部落一案看見曙光
管中祥提問，過去歷史制度造成的問題還需要討論和解決，但目前面對爭議時政府該如何處理？在高雄大寮案的記者會中，台灣居住正義關懷聯盟曾以高雄拉瓦克部落案為例，認為市府曾協助原住戶異地重建，主張對於81期重劃案應立即停止地上物拆除作業、停止強制驅離，應遵照《兩公約施行法》等相關規定進行合理的協商、安置、補償等。
徐世榮表示，高雄拉瓦克部落也是沒有土地所有權只有使用權，最後有得到較好的安置或補償做法的案子，法院最後判決拉瓦克部落勝訴也是引用兩公約施行法及兩人權公約相關規定，並由政府協助其另外在鳳山地區重建，並給予五十年的地上權，相對之下算是處理方式較好的個案。
徐以店琉公圳迫遷案為例，賴家的房子從日治時期就存在，甚至比國民政府來台還早，過程中也有農田水利會的過失，在第一審中賴家是勝訴的，法院也是希望透過法令的規定銜接居住權，讓賴家能用時效取得地上權，這都是在制度中找尋銜接的方法。希望大寮的案子也能以拉瓦克部落案為例，找尋安置補償的措施，不要讓居民流離失所。
徐世榮感慨，政府一方面一直在蓋國民住宅，但一方面一直在驅趕迫遷社會弱勢，真的很矛盾，不是興建國民住宅才是居住正義，對於居住權使用權的保障也是居住正義，希望政府盡速補救法律制度的問題。
管中祥表示，沒有人反對城市發展，但城市要如何發展的過程中，是否有公民參與討論的空間，程序會不會造成部分人的損害，對於被損害的人是否有好的安置措施，都是需要大家思考關注的。很多國家在談城市發展的時候，就會驅逐所謂的低端人口，如果台灣是重視人權的國家，應該要嘗試其他的安置可能性。
