撰文／何怡君、陳品君
責任編輯／陳芛薇、洪育增
「蘭嶼特定區計畫」不僅觸碰當地人敏感的土地問題，此計畫的爭議，也顯示達悟族傳統文化與官方長期以來的落差與不對等關係。
土地權屬思維大不同 誰說了算？
自日治時期開始，官方為了山區開發與方便管理，限定原住民土地使用範圍，並將其稱作「準要存置林野地」，國民政府於1948年制定的《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》改以「山地保留地」稱山地國有地以及其地上產物。1994年配合憲法修正案，更名為「原住民保留地」，並延用至今，在官方土地行政體制下，蘭嶼全島皆為原住民保留地及非都市土地。
早年，達悟族人對土地沒有所有權的觀念，一切是共有、共享。達悟族的社會組織來自於親族的「父系群」結構，傳統上，山林、溪流、水源、海岸碼頭、漁區等皆為部落共有，無上級管理領袖，各部落長老均能指出部落土地界線，不僅是陸上，海上漁區也是如此。此界線由世代口傳而來，部落彼此尊重，互不侵犯，6個部落各有各的主體、分界以及傳統領域。經由人力開發的土地財產如灌溉系統、牧場、果樹林等為父系群共有共享，並由族長管理，具備集體管理制度。
在部落土地共有、共享的傳統機制下，以農田為例，當家族繁衍、勞動力增加時，農田使用便按人口劃分，常可看到田地面積分割到只有5、6坪大；或是同一地號的農田，土地由好幾個家庭或家族持分。當弟兄無子嗣或出小島無人繼承及耕作時，農田則變為其他家人擁有。這種彈性的分享及回歸，使蘭嶼的農地大小收放自如，不以具象的田埂為界線。相互承認、相互認可的傳統管理分配土地的方式，在官方行政思維下，反而是造成大多數地界模糊不清的主要原因。
以土地權屬來說，達悟族和官方的界定大不相同。達悟族的土地權屬區分為個人私有、（跨）家族共有、部落共有等多種形式，不同於政府分為公有地、共有地、私有地等的土地登錄權（編按：兩邊對於「私有」、「共有」的解讀也不一樣）。在政府的土地權屬劃分下，公有地為國家所有。蘭嶼土地為原住民保留地，產權登記為中華民國所有，並由行政院原住民族委員會代管（管理機關為原民會），土地經營管理的執行單位則是蘭嶼鄉鄉公所。
此外，「閒置荒地」也突顯兩方的認知差異。達悟族的傳統習慣中，若土地無明確所屬，只要部落其他人沒有異議，原則上會尊重「勞動使用人」佔地使用。然而，在官方邏輯之下，要是土地沒有登記所有權，即使土地有人使用，土地還是會被視為「無主地」。
東清七號地自救會（下稱「東清自救會」）發言人張海嶼表示，蘭嶼土地為輪流使用，「閒置地」其實是讓土地休耕。一位東清自救會成員說，有些種雜草的地方被看作是荒地，不過雜草有存在的意義，「像是養茅草的地方，茅草是個很重要的建材，所有東西都有它的邏輯，如果用台灣土地管理的邏輯去看的時候，就會覺得這是塊荒地，是無主地。」
達悟族人沒有登記 土地就是國家的？
根據內政部2013年統計資料顯示，蘭嶼鄉土地權屬多屬國家所有，共有4415.42公頃，佔全鄉已登記土地約99.3%，此多與達悟族傳統領域重疊。換句話說，蘭嶼的私有地只有30.18公頃，僅佔全鄉已登記土地約0.7%。
圖表八：蘭嶼鄉2013年已登記公私有土地面積與其他原鄉比較表 ／其他原鄉部份，僅列出私有地比率最高與次低數據的兩個原鄉（單位：公頃）／蘭嶼鄉在台灣55個原鄉中，私有地比率最低，只有0.7%，第二低的是台中市和平區的1.6%（五都改制前為和平鄉）／參考資料：內政部2013年已登記土地統計資料／製圖表：陳品君
蘭嶼鄉朗島國小校長胡龍雄曾在原住民電視台《部落大小聲》「台東區域計劃該如何規劃？」現場節目中（下稱「原民台節目」）說明：「蘭嶼人在處理土地的時候，認為私有地本來就是我的，我不需要跟國家承租這塊地，所以大部份的蘭嶼人並沒有為他的房屋、宅第申請承租（編按：因土地權屬為國有地，達悟族人必須承租10年後，才能取得土地所有權）。」圖表八顯示，蘭嶼已登記私有地之比率連全部已登記土地的百分之一都不到。
對於這樣的現象，一位東清自救會成員說：「這表示蘭嶼對於自己的土地管理制度還持續，並且運作得非常好。他們不走國家那一套，可是現在國家那一套就是『你不登記就是我的了』。」有些人會循官方思維提出質疑：「原住民不登記土地所有權，就是不懂得保障自己的權益。」但他認為，「不去登記（私有地）不代表放棄自己的權益，而是代表你不認可這個制度。這實際上是一種集體抵制，就是我不要這個東西，我要自己的制度。」
蘭嶼長久以來的土地問題，難以用一個通盤計畫迎刃而解。當地與官方的衝突對立也並非一夕造成，過去的歷史印記與不時遇見的新問題交疊難解。攝影／何怡君
當地傳統與官方思維的相牴觸，致使台東縣政府過去推動綜合建設實施方案時，都在計畫內文中提及，蘭嶼鄉推動公共建設的一大難題，是蘭嶼有不少居民佔用閒置或低度利用的公有土地，導致建設所需土地取得不易。對官方而言，土地產權登記無法落實、居民佔用閒置或低度利用的公有土地，意味著當政府有意從事建設開發時，將因土地歸屬不明而受阻，他們歸結「長期缺乏整體規畫」將導致蘭嶼發展受阻，因而催生出「新訂蘭嶼特定區計畫」。
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