文/ 倪世傑
經過廿餘年政治民主化的洗禮，臺灣的民主品質卻如同失去了水分的花朵，日益乾涸、枯萎。在中央，總統馬英九面對自1949年以來國民黨最大的敗戰，以不換湯不換藥的假性內閣總辭因應；在地方，除賄選繼續橫行無阻不說，這一次在桃園縣出現四位縣議員參選人競選文宣相互copy的笑談。以上提到的兩個例子其實都不是獨立互不相干的問題，而是當前臺灣憲政體制中行政與民意機關之間權責失衡的結果。選後，林濁水與姚立明召開記者會，呼籲馬英九於餘下的任期中進行憲政改革。筆者茲就如何提昇臺灣民主品質尤其是提昇政府人事透明度這個部分，提出一些關於憲政改革的想像。
超級大總統制下的臺灣民選皇帝
當前在臺灣的中華民國的憲政體制不是大中國架構不適用於臺灣「地區」的問題，畢竟在李登輝總統執政期間，這方面的問題已經在歷次修憲中獲得相當程度的解決。問題出在李登輝時代的歷次修憲大幅膨脹了總統的權力，而總統權力缺乏相應制衡的制度設計，或稱配套。這主要是指1994年第三次修憲中限縮了行政院長的副署權，以及確定總統直選的方案；1997年第四次修憲取消了立法院對行政院長的同意權，並增加被動解散國會權。如再加上總統制強調任期保障，使得臺灣的總統權力大幅膨脹，取消了制度性的監督，限縮行政院長的副署權，就是取消了行政院長在先前憲法中制衡總統的設計；取消立院對閣揆的同意權，即取消民意機關對行政權的制衡，使在憲法中最高行政首長的閣揆，而在擁有全國民意正當性委任（mandate）的總統跟前，僅僅是總統的幕僚長。
此外，總統還擁有提名監察院正副長與監委、考試院正副院長與考委、司法院正副院長與大法官的權力，總統的幕僚長（即閣揆）則有提名中央選舉委員會正副主委與委員、國家通訊委員會正副主委及委員這兩個獨立機關的權力，五院中僅僅立法院不屬於總統的權力範圍，中央機關皆盡國王人馬，如果這不是超級大總統，什麼才是超級大總統？
除非該國憲法明訂依據總統制原則組成，世界民主發展中的「憲政慣例」–國會多數黨組閣原則，也在台灣的超級大總統制下，蕩然無存。即便是以「行政權換軌」制為特徵的法國雙首長制，同樣保留國民議會多數黨組閣的原則。過去常有學者表示臺灣憲政體制紊亂，總統權責不明，並非空穴來風。李登輝總統於1997年8月8日接見「行政院國家建設研究班第二期學員」時表示：
若干人士喜歡將我國憲政體制歸類為內閣制或是總統制。其實只要對政治學稍有認識的人都能了解，我們的行政院長，不是立法委員，更不是立法院多數黨領袖，行政院各部會首長不是由立法委員兼任；總統具有行政功能，並非虛位元首，與內閣制截然不同。而我們的行政院長向立法院負責，不向總統負責，也與總統制不同。（李總統登輝先生86年言論選集，頁159）
李登輝總統對臺灣憲政體制進行了排除法的界定方式，模糊化臺灣總統權力大幅膨脹的現實，由於總統握有行政院長的提名權，即便憲法中未明訂閣揆向總統負責眾所周知，總統，而非民意，才是行政院長的「大老闆」。但是，若施政不得民心，以11月29日的選舉結果為例，「具有行政功能」的馬英九總統立刻退回任期保障的安樂窩，由江揆充當砲灰進行內閣總辭，好像一切都是最高行政首長的責任（如非閣揆的責任又何須總辭？）。但同樣地眾所周知問題出在總統，但總統卻因任期保障而得以繼續糟蹋在選票上對其政權投以不信任票的臺灣人民。
建立權責相符的議會制–提昇政府人事的透明度
為何林濁水與姚立明提出以內閣制，而非以美式總統制替代當前的憲政體制？這在政治學界已有通論，概美式總統制僅美國一國實踐成功，其它各國，尤其是中南美洲國家仿效的結果往往以失敗收場，該論點常強調花旗國二百餘年來政治文化的特殊性使然，暫且不論這是否又是另一個美國例外論，但事實攤在眼前，除了美國之外，現實世界中哪一個國家的總統制比較上軌道的？相形之下，歐洲國家，或是曾經是在二戰後從英國手中解殖國家紛紛採行內閣制，畢竟，相對而言，內閣制更著重透明性。
當前臺灣憲政體制中，如同李登輝所提到的，立委不得兼任內閣成員，而這規定誕生出臺灣政治體系中最為公開的密室政治。
上從總統下到縣市行政首長的選舉，人民透過選票僅選出最高行政首長，至於他/她會任命誰當閣揆、閣員、地方一級行政主管，人民通通不知道。而人民不知道也就罷了，離譜之處在連行政首長自己都不知道！這從民進黨新當選縣市首長近來屢向中央黨部、社會「告急人才慌」，柯P市長的ｉ－ｖｏｔｉｎｇ計畫即可得知。
「小圈子找人」絕非馬英九總統的專利，因為歷來每一個首長都是這麼幹的：先求當選，再來找人。即便擁有85萬高人氣柯P市長也是如此。但柯P市長不同之處在於他將五個部門的主管開放公民直選，姑且不論這是否流於政治秀，但柯P市長，以及試圖仿效的嘉義市涂醒哲市長在這方面讓密室政治打開部分天窗，接受陽光照射的作法是必須給予階段性掌聲的，因為他們至少看到了現階段無論是大內閣還是小內閣主管則定流於黑箱作業的問題，而試圖以增加人事透明度的方式矯正這個問題，這值得大大鼓勵。然而，這距離真正的透明度，則還有一段距離，而該距離不是量上的差別，而是制度上質的差異。
在臺灣通稱為「內閣制」的憲政制度中，行政與立法權兩權力的融合（fusion of powers）為其主要精神，取得行政權的唯一條件來自於所屬政黨是否能夠在立法權，也就是國會，通常是下議院選舉中獲得多數，落實在制度上就是多數黨組閣的原則。也因為行政權來自於代表民意的立法權，所以西方並沒有「內閣制」一詞，臺灣通用的內閣制其英文原文為「議會制」（parliamentarianism），強調議會的重要性，議會的重要性往往為國人所忽略，這除有政治文化上的因素以外，各級政府首長制的制度設計也是造成民眾只重首長、藐視議會的主要原因。政府首長一人轄下的一級局處首長都是其遴選的政務官，在理念型上形成擺盪於「專家治國」與「親佞治國」的兩極之間，然兩者都有任用私人之弊；而民眾對民代的印象不脫以喬事情、關說、包工程，且地方派系與黑金人物充斥其中，不僅難以具備「公共治理」的觀念，一般民眾更視其為另類派出所，除請託幫忙申請經費之外、解決個人大小事外別無他用。最後，我們看到了這一次地方選舉的棄之可惜卻的確食之無味的窘境，就連縣市首長參選人辯論會都鳳毛麟角，閃避辯論者不可勝數，在民主化近30年後，大開民主倒車。
重行議會制的優點在於革新政治結構，也是使政策最終決定權重回人民手中的良藥。試想，當你選出的議員未來就是縣市政府民政局長、建設局長、人資處長、教育局長，這一票的意義就會大不相同。首先，依據多數政組閣的原理，任何參與競選的政黨都必須提名具有特定專業導向的參選人，甚至在選前就必須提出完整的影子內閣名單，供選民作為投票時的參酌；再者，由於只有政黨方具有利益匯聚與形成具體政策的能力，地方利益服務型參選人即便能夠選上，也難以成為握有行政權的政府首長；相信理性的選民，並不會拿自己的福祉開玩笑，這將直接督促政黨花費更多的心力拔擢政治人才以及專注政策的研發。
雖說不得不承認「民主政治就是政黨政治」這句政治學中的老生常談帶有西方中心主義的印記，但落實政黨政治的優點反而是增加了人事上的透明度。通常在歐洲國家，政黨在進行地方或中央或聯邦層級選舉中會儘可能地提出「影子內閣」名單，影子內閣的重要性在於培養、拔擢黨內在特定政策領域的專業人才，使之在經過民意洗禮後，能夠迅速地上到內閣職位實踐對選民的承諾。即便因選舉制度著重「票票等值」的比例代表制下使歐陸國家常出現聯合政府，政黨間就聯合政府組成的談判也往往被詬病為另一種超脫選民掌握的密室交易。但再怎麼說，兩黨或三黨聯合政府中的內閣並不會超出各政黨提出的影子內閣範圍。相對於臺灣當前公然的密室政治，議會制下的政府人事透明度更高，在該體系下訓練、甄補出來的議員也更具備專業能力與政策執行能力。相形之下，無論是側身學院、著作等身的學者、競爭力強獲利等力高人一等的企業CEO，或是在NGO、社運界貢獻卓著的第三部門人士，若欲取得行政公職，請先接受選舉的民意檢驗，具有議員資格才能夠成為大小內閣的閣員，而非透過關說、或是期待民選首長「關愛的眼神」出線，因為以上兩者，都是典型的不透明的密室政治。
終結黑箱政治 從議會制改革開始
為改變首長獨大的政治文化，以及建立真正負責任的代議政治，其癥結在於使行政立法兩權合一，行政官員必須具備議員的資格，如此一來不引提昇議員問政品質，且使具備公共治理能力者能夠在政黨政治甄補中出線，大大地打破首長政治中公開的黑箱政治，讓選民成為決定政府各級官員—而非僅僅首長一人—的真正主人。針對以上，筆者以為當前憲改的重點如下：
- 總統虛位化。取消國安二法，使總統僅具代表國家即禮儀上的功能，其職權僅在於院際衝突發生時，具有協調的職能；
- 將當前「非驢非馬亦非騾」的憲政體制改為議會制，取消中央到地方首長制的制度設計，取消中華民國憲法第條「立委不得兼任閣員」的規定，再次確立行政院長為國家最高行政首長，必須具有立法委員的身份使得成為閣員；
- 臺灣的地方自治亦依循議會制、即議會多數黨擁有行政權的精神辦理。首先，取消各縣市行政首長的選舉，縣市行政首長必須是各縣市議員，局處一級首長必須具備議員身份；再者，取消直轄市中的區，以及縣市中縣轄市、鎮、鄉的層級設置，縣市內鄉鎮市行政區重劃，依據人口比例設置5-9個地區議會，落實地方治理，地區議會的權限，則需要更多的討論。
