「闌尾」為何割不掉？–「公投法」細節中的魔鬼

文／周威同（台東女中公民與社會科教師）

三一八學運不久前剛滿一週年，新聞報導提到：「四一○還權於民工作小組」重返立法院，呼籲「補正公投法，修改選罷法」，並號召民眾穿白上衣、包圍立法院，集體排出「人民作主」字樣。

恭旻對這則報導感到好奇，因為她記得國中的公民課曾提到《中華民國憲法》規定人民有選舉、罷免、創制、複決等四項政治參與權，而制訂《公民投票法》的目的，就是要落實憲法直接民主的精神，既然已經有《公民投票法》，為什麼還要「補正」呢？

於是，今天的公民課，她決定好好地把這個疑問搞清楚。

巧的是，公民老師一進教室，正好引用「島國前進」發起人黃國昌的發言：「面對代議民主失靈，希望立法院可透過修法，把憲法賦予人民的公投、罷免權還給人民，讓人民除了體制外的運動，也能透過體制內的權利進行對抗。」

「聽起來好刺激喔！」恭旻心裡想，青少年聽到「對抗」這兩個字，總是會莫名其妙地興奮起來。

「為什麼人民要對抗呢？」他馬上問老師。

「對抗、反抗都是挑戰既有的權威和價值，那是成為一個獨立自主的個人必須經歷的過程。」老師言簡意賅地回答。

「不過，這裡的對抗，又有另一個層次的意義。同學還記得我們之前所提到的民主理論的演進嗎？目前，世界各個民主國家所實施的政治制度都是代議政治，而代議政治的最大問題，就是人民只投一次票、就被政治人物控制好幾年。對於公共政策和法律，人民根本沒有過問的機會。因為參與不足，久而久之，人民就會產生政治冷漠，甚至最後連投票都懶得去。這樣好嗎？」老師反問同學。

「不好，因為人民不關心政治的結果，就是被一群糟糕的人所統治！」恭旻突然冒出這句話，讓公民老師感到有點訝異。

「沒錯，因此當代的民主理論，才會提倡『審議民主』和『參與民主』兩種模式，來彌補代議政治的缺陷。但是，問題又來了。」

「老師，我知道啦，就算人民討論得很熱絡、審議得再多再好再有道理，再怎麼積極參與，就算你忍無可忍走上街頭，政府還是可以不理你啊！」平常很少發言的順閔，突然連珠砲地講了一堆。

順著順閔的話，老師接著說：「所以囉，人民必須要有『體制內』的武器，才能夠對抗政府和政治人物，那就是……….」

恭旻恍然大悟地說：「公民投票法！」

「沒錯，公民投票的正當性基礎，就是主權在民原則。公投法第一條就是『依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使。』議會雖然有制訂法律的權限，但如果議會只是狹隘地牟取政黨或個人利益，不能夠為人民的權益把關時，我們必須設計一套制度來防止議會失靈，或者說，是人民對立法機關的制衡，用直接民主來彌補間接民主的不足。」

「那麼，《公民投票法》有什麼問題嗎？為什麼需要補正呢？」恭旻繼續追問。

「來，老師先給你們看個統計資料，這是台灣實施公投法之後，舉辦過的六次公投，你們有沒有發現什麼奇怪的地方？」

「有啊！同意的比率都過半，有些甚至高達九成的同意，那為什麼會被否決呢？」順閔疑惑地問。

「這就是公投法詭異的地方！公投法第三十條規定『投票率』及『有效同意票』兩者必須同時過半的超高門檻。換句話說，那些沒有去投票的民眾意見，只是單純地不表態而已，但目前的計算方式，卻將那些不投票的部分自動納入『否決』」。即使這六次全國性公投和大選合辦，但是投票率未超過五成，雖同意票都遠高於不同意，結果視仍被為『否決』。」

「這真的是一件超詭異的事耶，難道沒有人發現嗎？」恭旻有點生氣地說。

「魔鬼總是藏在細節中！表面上我們擁有公投的權利，實際上有許多不合理的規定阻止我們提出公投案。例如，必須有千分之五以上的選舉人（大約九萬人）提案，才能進行連署；而連署人數更必須達選舉人數5％的以上（約九十萬人），比總統選舉連署門檻（選舉人數的1.5％）還高。此外，行政院還設立「公投審議委員會」，表面上是審查提案與連署的書面資料，實際卻是干涉人民的直接民權。最後，就是公投的適用範圍太狹隘，例如與中國簽訂「服務業貿易協定」這種高度爭議或影響人民重大權益之事項，竟然不能成為公民投票的內容。

「老師，如果按照你所說的，當立法院降低公民投票的門檻後，人民會不會動輒提出公投案，而付出龐大的社會成本呢？」順閔若有所思地提問。

「這是反對公民投票制度最主要的理由，認為代議政治才是民主的常態，人民選出代表制定法律，已經具備正當性，況且並非人人對於參與公共事務都具有高度的興趣。特別是現代的公共政策和法律的發展愈來愈專業化，公投制度非常容易淪為民粹主義。

但是，這種主張是從精英理論出發，認為政治應該要交給代議士（精英）是比較妥當的，其論證的基礎不但十分薄弱並欠缺說服力。就像我們前面所提到的，就是因為議會的怠惰與立法品質低落，我們才需要公投制度來解決問題。依據經驗研究，有公投制度的國家，其提案連署以至投票的限制都比台灣來得少。

總之，台灣的民主政治發展所面臨的最大挑戰，就是代議民主失靈，這幾年來的社會運動、抗爭事件不斷，就代表人民對政府和議會的信心喪失殆盡，才會走上街頭、尋求體制外的管道來引起輿論的關注與同情，反而耗費更多的社會成本。我們確迫地需要一部完善的《公民投票法》來深化台灣的民主發展，唯有內容公開、過程透明、以及討論多元的情況下，政府的決策在全民監督下才能更為周延與具有正當性。