桃園龜山大湖案受迫遷戶
文／公庫記者 羅真
台灣當前的都市人口密度高，地價高漲，公共建設用地取得與推展均不容易。對於地方政府而言，強調「公私合作、互蒙其利」的民間自辦市地重劃，提供了一個良好的土地開發契機。然而，有越來越多的自辦市地重劃引發爭議，以桃園龜山大湖案為例，對於這片土地將被如何規劃、會如何發展，已住在這裡五六十年的居民，依法，可能無權知道；被迫遷居民所領取的地上物拆遷補償，可能無法找到新的居所。面對重劃帶來的迫遷，地方政府僅以「會盡量協調」、「賠償金額不好可能是房屋材質本來就不好」等語回應。但地方政府轄內的土地進行開發，為何政府卻看似置身事外，沒有責任？法令規範，是不是哪邊有了疏漏？
半數決
市地重劃是一種土地開發方式，可概分為政府辦理與民間自行辦理，理想上是將一區域內的土地重新配置規劃，使區域內的地界大小適宜、形狀方整。重劃區域內所需工程費用由土地所有權人按受益比例共同分攤，公共設施（包括溝渠、公園、綠地、學校、停車場、市場等）用地亦同，因此才有「重劃完成後，土地所有權人領回的土地不得低於55%」之規定。地方政府強調重劃後的土地將成為建築用地、會增值，同時拋出多項稅賦減免策略獎勵民間參與。
民間自辦市地重劃，由民間自行籌組重劃會，其組織及職權皆由《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》（以下簡稱《辦法》）規範。然而，這個法律位階僅屬行政命令的《辦法》正是引起爭議的關鍵源頭。
重劃案核定通過的前提有兩項條件，一是同意人數過半、另一是同意者的土地面積過半。這般「半數決」的規定遭質疑正當性不足，且「半數決」經常是可以被操作出來的。長期協助龜山大湖重劃案迫遷戶的社運者王寶萱指出，只要有七個人就可以依法組重劃籌備會，可以去瞭解這個地區的土地使用狀況、想辦法讓它過半然後送審；「灌人頭」的現象很常發生。例如，重劃籌備會事前會慢慢收購價值較低的土地或者找來一個大地主，然後將大片土地進行分割買賣，縱使分割到每一塊土地都只有一張A4紙的大小，他們也滿足土地夠大、人數過半條件而能提出申請，隨之便能決定剩餘不滿半數的人的權利。而其他在地居民常常是等到案子公告後才知道，哪些範圍已被劃定。
點選看大圖
劃定範圍如何開發，重劃會掌握的權力相當大，大得不可思議。
《辦法》第4條即規定，土地所有權人可以自行擬定或變更細部計畫。政治大學地政系徐世榮教授指出，所謂細部計畫涉及土地使用管制，包括哪邊是住宅區、哪邊是商業區，住宅區的密度多高、商業區建蔽率與容積率是多少，未來如何分配、誰要領馬路、位置怎麼規劃，都是重劃會能夠主導的內容。「建商財團會事先大量購買沒有臨馬路的便宜土地，但他們會將臨馬路的土地併入重劃範圍，最後大家重新分配，這中間就有很多可以操作的地方。」
更甚者，重劃會可能無法代表當地居民。
由於市地重劃涉及複雜法規與專業知識，加上土地所有權人未必有足夠資金可運用，因此自辦市地重劃業務在實務上經常委由開發商主導運作。換言之，開發商並非真實生活在地的居民，卻經常能夠直接主導在地的「自辦」重劃案。
真正在生活的人
王寶萱感嘆，真正生活在那裏的人，土地通常不會太大，但是這群人的土地全部加起來，可能都不及財團偷偷進來收購的土地大小；一旦財團買到過半土地、再灌足夠多的人頭進去讓重劃的兩個條件都符合，就可以把他們自己劃的整個範圍整個吃下來。
然而，並非被劃進重劃範圍的地主未來就一定有配地、有較好較舒適的生活。
重劃開發計畫中的公共設施用地須由土地所有權人共同分攤，因此地主們必須將自己的部份土地將釋出、作為公用。與此同時，還有一項「最小建築基地面積」的規定，使得土地不夠大的地主不能參與、只能領補償金走人，或者以未來新建完成的價錢買下剩餘的坪數。徐世榮說，「最小建築基地面積」的設定最初是為了維持都市景觀、土地不要太小太零碎，但是大小沒有一定的標準，評估皆由都市計畫時討論決定，且往往不會太小，因此在選擇配地時，經常是權值很高的人才有辦法選配，土地小於那個門檻的人就會被趕走。
王寶萱提到，小地主不只配不回來，而且在重劃會中還沒有代表，換言之，沒有到達一定比例的土地，往往就沒有進入重劃會參與討論、發表意見的資格。「可是最荒謬的是，他們通常是最真實生活在那裡的人，一般人就是一方三十坪土地一個透天厝，但整個比起來你就是很小一塊，然後發現配不回來只能拿錢走人。這種事很常發生。」
點選看大圖
那麼，不想參與重劃的地主是否有退出的權利？
有的，依法，反對重劃者達半數、這群人的土地面積也要達半數，即能向主管機關反應，主管機關再參酌、修訂計畫。然而，在這般高門檻規定下，不願參與重劃的地主可能在半數決中被迫參與，並且難以退場。
王寶萱說，地主可以拿回的百分比由重劃會決定，法律規定拿回的土地不得低於55%，這就有重劃會可以操作的空間。過去經驗中，經常看見重劃會利用這個工具去各個擊破、跟居民談「你要72%還是68%？」迫使居民兩權相害取其輕。
此外，重劃會與居民之間的知識與權力並不對等，舉例來說，台中市永春重劃會即由惠宇、豐邑、順天三家建設公司所組成，有研究調查指出，其延攬早期省府地政官員擔任主管及顧問，在繁瑣的法令、程序、解釋中，為建設公司尋找各種利基。相形之下，一般民眾便大大缺乏資源，便難以與之抗衡。
另一種真實生活在土地上的人，可能不是地主，這群人只有收到限期拆屋搬走通知的權利。
台灣有許多國有土地上住著承租戶，在龜山大湖地區就有許多榮民榮眷，承租國有土地已超過一甲子，那裏就是他們的家。王寶萱說，依法，國有地一律須參與重劃，但是從以前到現在，官方從來沒有成為重劃會的代表；國產署可能提供了20-30%的土地，但在重劃會裡面沒有任何角色，使得重劃會這群有權者可以劃進國有土地、也可以最後把國有土地分到很差的地段，而土地上承租戶卻無法主張自己的權利。
王寶萱感嘆，這是這類案件最大的問題，它通常會讓比較有資源的人過得更好更獲利，而本來就比較沒有資源比較辛苦的人，會在這個狀況底下成為最受害的人。
藏鏡人
在龜山大湖案中，許多居民被迫搬遷或者獲得的賠償不足未來生活，但是對此，桃園市政府地政局重劃科僅回應可能是房屋材質不好的問題、會盡量協調。轄內土地因重劃發生迫遷時，地方政府的角色究竟為何？
點選看大圖
由於民間自辦重劃性質非屬公辦，因此地方政府僅對於重劃會有監督之責，然而，監督的意涵模糊，且重劃會與地主（以及沒有土地的居民）之間如何協調、重劃會是否委託開發商主導開發，地方政府皆能以「私法自治」為由、毋須介入處理。
但政府的抽離是否有理？徐世榮指出，可進行市地重劃的區域是由都市計畫細部計畫界定，換言之，民間自辦市地重劃的公共利益由都市計畫為其背書。「都市計畫是充滿政治利益交換的場域。都委會的運作十分獨裁，案子過與不過，地方首長有決定的權力，會這麼說是因為當中有超過一半委員是政府的官員。當區域計劃在通盤檢討時訂下來，自辦市地重劃就得到都市計畫的背書，也等同於有公共利益背書。」
隨後，重劃會便能在可執行的區域中訂定重劃單元，而現行法令中只要有51%的人就可以主導其餘49%人的利益，而政府的角色在此時已退卻，居民若有異議向政府反映，政府便會把意見轉給重劃會。徐世榮抨擊，「這個法律是有問題的，必須被更改的。政府是藏鏡人，但最後又表現得事不關己。」
有研究訪談到台中永春自辦重劃案的居民，在地居民表示對於台中市政府召開的都市計畫通盤檢討並不知情，未曾收到政府公文通知，也無從知道要去找計畫書、參與說明會；少數知道通盤檢討訊息者也表示，並不覺得通盤檢討是讓一般民眾參與的，即使參與也會因為不具專業知識，而無法在現場與專家學者討論。
徐世榮認為，現行自辦市地重劃違憲，侵害不願參與者的基本人權、財產權、生命權。根據《中央法規標準法》，涉及憲法明文規定、涉及人民權利義務的事項應由法律訂定，而非命令。此外，追本溯源，徐世榮希望都市計畫在進行通盤檢討時，所有資訊應更加公開透明，讓一般民眾知曉自身的權益。
繁榮的意義
什麼是繁榮？什麼是好的生活？答案也許因人而異，也因此更需要一個討論與共構的機制。徐世榮說，當前的土地制度傾向以多數利益就作為公共利益，這是思考上很嚴重的地方。
王寶萱也說道，重劃旨在促進一個地方發展，難道不應該由住在那個地方的居民一起決定他們要的繁榮是什麼嗎？為什麼最後淪為一群投資客來決定？既然是自辦市地重劃，居民應該是當然的委員不是嗎？這是一定要被回答的問題，才可以說這是一個地方繁榮的計畫。不是高樓大廈就是繁榮，我們可以缺的是一個集會所。
談及開發，王寶萱認為一項重要的原則是，臺灣已有足夠多的房子，別讓開發創造更多沒有房子住的人、讓他們再去別的地方蓋違建。而關於違建，也應該細膩檢視每個個案，並非所有個案都是惡意的違建。
民間自辦市地重劃系列
延伸閱讀
2015.07 對抗市地重劃怪獸 公民團體要中市府踹共
2016.06 更二審敗訴 台中市地重劃區內黎明幼稚園恐被拆除
