【2015華人另類媒體連結計劃】之三、用包子換地－向開發者傾斜的土地徵收制度

文／公庫記者羅真

移地工作坊的第三天，我們從嘉義出發，搭乘小巴跨越23.5度線，一路向北。從嘉義到苗栗，到桃園到台北，窗外不斷變化的地景是每個地方的生命紋理，娓娓述說一個個豐富精采的生活故事。不過，近年來，台灣許多山林或農地遭逢徵收剷平，取而代之的是一座座現代化工業區、商業區或住宅特區。千篇一律的地景，政府指說，這就是「繁榮」、是「發展」；然而，卻同時有越來越多農民放下鋤頭，走上街頭，拿起麥克風控訴政府強盜殺人[1]。

為什麼？

從大埔事件中的包子談起

圖為竹南科學園區中保留下來的農田。在地居民指出，一旁建商新建的集合式住宅要價1600餘萬/戶。

 
這天的第一站是苗栗大埔。自香山交流道下，往竹南方向行駛，很快映入眼簾的是偌大的「竹南科學園區」招牌以及一棟棟新興的大樓。我們在科學園區內繞行，園區中間突然出現幾塊綠油油的稻田，隨風起舞的稻桿柔軟美麗，大埔自救會會長的家就在一旁。

自救會會長陳文彬用海陸腔客語提醒妻子多拿幾張凳給客人坐，會長媳婦邱玉君端出大鍋冰涼的仙草款待遠道而來的香港朋友。除了自救會會長一家，被徵收戶朱炳坤大哥、彭秀春阿姨、黃秋琴阿姨以及台灣農村陣線（以下簡稱農陣）研究員陳平軒等也都來到現場，熱情為大家解說事件經過。

紅黃兩區為區段徵收範圍

 
大埔事件起因於苗栗縣政府宣稱要擴建新竹科學園區竹南基地，因而進行周邊範圍的區段徵收計畫。為人詬病的是，整個154公頃計畫區域中，擴建的園區面積僅占27公頃，遠遠小於廣大的住商用地面積。尤有甚者，科技部在2013年聲明從未有竹科的擴廠規劃 [2]。因此，公權力徵收的公益性、必要性令人質疑。

此外，無論是被徵收來作為園區基地還是住商用地，關於土地徵收的所有資訊，被徵收的居民在收到徵收公文前，竟然什麼都不知道。邱玉君說，一開始政府都沒有用掛號或打電話的方式告知任何訊息，後來才知道只在鎮公所公布欄公告；一次與居民開會，當天里長才來問怎麼沒有人去開會？我爸反問要開什麼會？里長才講說這邊要被徵收了。

這個看似里民大會的活動其實相當關鍵。

坐在最後面的彭秀春安靜地聆聽大家討論，但一談到這裡，她急忙加入說明，「他們叫我們里民去活動中心領包子，一人拿一個包子或是一小袋米，然後拿出一張紙要大家簽字。」絕大多數居民不知道，這張紙正是關鍵證據，一張表示你來過、你參與以及你同意這個徵收計劃的證據。

陳平軒指出，按當前的法律規定，徵收之前必須和居民開個會，這個會表示政府有跟居民討論徵收案願不願意做下去。可是，政府經常安排大家參加類似里民大會的活動，同時發放紀念品，並且要求簽到簽名；這樣的說明會只要有開過，無論會中居民表達何種意見，程序就算完備，政府便可以繼續申請徵收作業。

一個包子，一紙簽名，竟代表官民溝通的程序完備了。何其荒唐。

農陣長期協助台灣許多土地徵收迫遷戶。陳平軒說，絕大部分的說明會中，縣府官員甚至不上台講話，委由民間顧問公司、仲介或承包商說明，然後告訴居民有意見就寫書面資料過來，隨後散會。可是實際上，政府不會回覆居民的書面意見。當地方政府送交計畫給事業主管機關，審議通過後，再向中央申請徵收，以上程序皆通過後，居民才會收到雙掛號，也就是將被徵收的公文，但這個時候，所有程序都通過了，縣政府會強調案子已定、所有東西都不能改。此時，居民唯一能作的事情就是交出土地權狀，或者選擇抗爭。

但，被徵收戶不是有補償可以拿嗎？居民還抗爭什麼？

長期未調整的公告現值  有助徵收炒作

98年8月要割稻的時候，黃秋琴收到了掛號公文，說是要徵收，隨後政府便開始進行地上物價值的查估作業。但，查估十分不合理。

黃秋琴說，我現在住的房子是日據時代的建地，後來公告現值是一坪一萬七千多。這個地區要徵收時，建地已經值七萬多塊，但，政府計算徵收補償時，採用的數字是當年的公告現值，也就是一萬七千元；我現在住的房子再住五十年都沒問題，他估下來的補償費卻不到兩百萬，所以為什麼我們這麼堅定的想要抗爭。

公庫庫長管中祥為香港朋友補充，公告現值是早期政府抑制土地炒作的方法，規定漲價的部份歸公、歸給政府，所以才會有公告現值的設計，但後來都沒有落實。數十年來未修正的公告現值，反而有助於徵收炒作，也就是居民只拿到公告現值補償，但這個金額跟實際房價以及炒作後的房價有很大的落差。

在區段徵收的法律規範《土地徵收條例》中，居民可以選擇的補償有二：除了上述金錢補償外（2011年土徵法修法後，金錢補償由公告現值改為市價，但所謂市價由地方政府調查評估，因此仍遭民間批評未能反映市場價格，民間主張應委託三位民間估價師總合評估），另一種是領取抵價地（變更地目後的土地）。然而，領取抵價地作為補償也不甚公平。

黃秋琴解釋，配地機制一樣是價格換算：持有的土地面積先轉換成一筆價格，若是農地就要用農地價格計算；如果未來要配建地，就要再用建地的價格看那塊建地需要多少錢，反推你可以買幾坪。但是，對於一般民眾而言，漲價後的土地很難買回、而且還要花錢再蓋新房子。「我是一般的農民，我要拿什麼回來這裡蓋這棟房子？」

更荒謬的是，抵價地只有原來面積的四成。

陳平軒批評，政府進行區段徵收不用出任何一毛錢，還可以賺。首先，政府會告訴農民因地目會改變、未來價值會上漲，因此不能把全部徵收走的地坪還給你、只還四成，剩下六成若做完公共建設還有剩再歸給縣府。「但，這不是徵收案嗎？補償在哪裡？補償就是那四成的土地。大家想想，這塊地本來是誰的？是農民的。名義上配給土地，但這塊土地本來就是他的，而且只有本來的一部份。各地縣政府就用區段徵收作為擴充財源的手法。」

想想占地僅僅六坪的張藥房，夫婦白手起家，原來就安穩定居在那，若參與配地，未來要如何生存？張藥房並非不願為公共利益付出，過去房屋兩側的公義路拓寬以及仁愛路拓寬時，他們都同意被徵收，因此基地才剩下六坪。這次再被徵收，就沒有家了。

2013年7月18日，張藥房等四戶仍遭強拆命運。當晚，苗栗縣政府立即在張藥房原址畫上新的斑馬線。圖片中間彩繪牆面為聲援者所繪。

 
陳平軒補充，配地還須抽籤，抽到越前面者可以先選地段，然而，制度中有一個「最小街廓面積」的限制―越好的地段，一次認購的面積就要越大。因此，一般小地主即使抽到一號籤，也認不到最好地段，因為制度上就是不讓你認。在這個制度中，最有資格認購優質地段的人，就是那些在徵收前收購許多邊邊角角地、取得配地資格，同時有雄厚資本的建商。

一般居民換得抵價地，經常沒辦法馬上蓋起來，而兩年後便要繳交高額的空地稅，若付不出來仍須將土地轉手賣給建商。不過話說回來，將地賣給建商，會不會因為農地變建地，使得價格翻倍而有賺頭？

陳平軒說，不會。「那個時候你已不得不賣，建商也正等著你斷尾出清時用破盤價收購你的土地。因此，即使是賣土地的人，很多是血本無歸的。」黃淑琴又說了一次，我們會這麼堅決的抗爭只是因為，如果真的被徵收，就真的什麼都沒有了。

很多人吃藥吃到現在

大埔居民嘗試寫過許多抗議書、陳情書，甚至走訪苗栗縣府、苗栗縣議會試圖見到劉政鴻，但政府未曾理會。國家機器粗糙、蠻橫的徵收程序，讓居民心中的陰影至今難以抹去。黃秋琴說，很多人都吃藥吃到現在，一聽到郵差說「掛號！」就嚇死了。媒體輿論也經常質疑抗爭居民背後所圖，或者指控少數人妨礙發展[3]。朱炳坤甚至遇過有人帶著槍到店裡尋，對方把槍揹後面給你看，以這種方式恐嚇。

面對國家機器圈地迫遷，大埔自救會是少數非常堅持的在地組織，居民只想保留土地跟家園，縣政府談到要將談補償金提高多少，自救會都不要。正因為在地居民覺醒、冒險抗爭，科學園區的中間因此留下幾塊漂亮的田地，以及幾棟老房子。不過這僅僅是一個相對折衷的結果，抗爭並沒有真正成功。

2013年7月初，大埔自救會與農陣在行政院前夜宿抗議數日。5日，再度號召群眾聚集大埔張藥房前，誓言捍衛居住人權與土地正義

 
2010年6月，苗栗縣長劉政鴻讓怪手開進剛要收成的稻田，挖壞田地作為警告；同年8月，畢生務農的朱馮敏阿嬤不堪徵收壓力，飲下農藥自盡；隨後時任行政院長的吳敦義才承諾劃地還農、原屋原地保留。然而，2013年7月，劉政鴻卻未履行當年行政院的公文，逕自將爭議未決的四戶殘暴摧毀，兩個月後，張藥房主人張森文落水辭世。

「昨天我夢到我先生，妳知道，他眼睛大大的，我伸手過去抱住他。」彭秀春眼泛著淚光說，有時候會想，不知道現在這樣生活有什麼意義。（延伸閱讀：等不到上帝的另一扇窗）

後來，大埔像他們說的那樣繁榮嗎？

似乎沒有。朱炳坤說，科學園區至今未駐滿，大埔地區移入人口有限，一開始房價炒得很高，但最近也開始走跌。小巴在科學園區內繞行，我們卻沒看到幾部車輛，沒看到上班族、工程師，周邊也未帶起稍具規模的商業區，或者是飲料、便當店。回想起縣府屢屢在媒體上要抗爭者不要阻礙發展，如今看來有些諷刺。

向開發者傾斜的土地徵收制度

事件何以演變至此？一個很大的原因是，法令從頭就向權力者與資本家傾斜。《土地徵收條例》第一條即明訂計畫須具公共利益，因為具有公共利益，因此國家機器在土地取得階段方可採具有強制性的「徵收」。但是，大埔案的公共利益何在？由誰界定？案子如何通過？

公共利益是模糊的法律概念，但公權力徵收又牽涉財產與居住人權，正因如此，一個徵收案是否有合理的審議程序便更顯重要。從大埔案中可以窺見，當前的土地徵收法令未能保障居民充分瞭解資訊、表達意見，也未能維護居民在徵收後的居住與生存權。2014年1月3日，台中高等行政法院判決苗栗縣政府在徵收程序上敗訴，判決文指出「審議過程並未實質審查公益性、必要性與比例原則」、「協議價購程序不合法」。在程序正義上，此判決深具意義。

不過，法院也同時駁回「返還被拆除的地上物」的請求，理由是該些土地現已有其他用途。因此，許多人認為大埔案的土地正義並未在這次判決中獲得實質的平反，其一，「復原權利」才是正視人權的具體作法，其二，此判決變相鼓勵「先拆屋，並製造無法返還的理由，即可就地合法。且賠償乃由全民共同負擔」的荒謬行徑。長期協助大埔四戶的律師詹順貴仍持續進行上訴，日前（5/13）最高行政法院已撤銷台中高等行政法院此部份的判決，並發回更審。

朱炳坤微笑說，詹律師現在去選不分區立委，要支持他去立法院，修改一些法律制度，不要讓這些法律制度傷害我們人民的生活。

民間組織台灣農村陣線近年來協助聲援的土地徵收案 （圖／台灣農村陣線）

[1] 摘自洪箱阿姨的話。後龍灣寶徵收案中，農婦洪箱抗爭不懈，成功將農地保留下來。她曾說，「以前的農民都要拿鋤頭，現在的農民都要拿麥克風；以前的農民都不會講話，現在的農民都變名嘴。」 

[2] 科技部於2013年發布新聞稿澄清大埔徵收案與竹科無關，聲明指出，「大埔用地區段徵收案，常有人將之誤稱為「新竹科學園區竹南基地擴建案」，…，實為苗栗縣政府之開發計畫，與科學園區無涉，本會亦無將大埔納為竹南科學園區擴廠之規劃。」

[3] 面對外界質疑在地只有少數人抗爭、多數人贊成開發，黃秋琴回應，有些土地的持有者由整個家族後代聯名共同持份，有的高達百人。因此依人頭計算，抗爭者的比例只剩2%；但若依擁有的土地面積算，抗爭者即占40%。陳平軒也強調，許多當初默默繳交權狀、沒有發聲的地主，也不能簡單將之歸納為支持開發者。