馬習會「握」出了什麼憲政問題？

圖片來源／總統府

文／郭復齊（臺南一中公民與社會科教師）

2015年11月7日，馬「先生」與習「先生」在新加坡「驚天一握」，引發臺灣國內政治動盪。本次馬習會在政府體制上可以探討幾個議題：（1）馬習會的新聞並非先由政府發出，而是由媒體爆料，此決策過程是否合理？（2）如果不同意馬總統的決策內容及過程，是否有「更民主」的方式處理？本文從現有高中公民與社會學科內容出發，探討一個高中學子應該如何評論馬習會呢？

首先，高中公民與社會第二冊第三課「政府的體制」多半說明我國政府體制偏向雙首長制／半總統制／混合制—也就是國家有兩個行政首長，總統與總理。總統不僅是國家元首且具有部分行政實權。

大法官於釋字第627號解釋理由書所述：「總統於憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，為最高行政首長，負有維護國家安全與國家利益之責任。」身為行政首長，總統自然有權力將馬習會定位為「國家機密」而不予公開。上述說法需注意的是，同一號解釋理由書也說到「惟源自於行政權固有權能之「國家機密特權」，其行使仍應符合權力分立與制衡之憲法基本原則，而非憲法上之絕對權力。」

何謂「權力分立與制衡原則」，第二冊第二課「民主政治與憲政主義」明白說到「權力分立原則的基本概念在於分散政府權力，避免專制獨裁」（翰林版），「彼此各有職權，而又互相牽制，以杜絕任何違法濫權的行為」（南一版）。權力分立與制衡原則是我國憲法的重要基礎，正如大法官於釋字第499號解釋理由書所述，

「……有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序……乃現行憲法賴以存立之基礎……」

對於總統作為國家「最高行政首長」之一，我們應該要建立適當的監督與制衡機制，否則殊難想像符合權力分立與制衡原則。

而正如論者所述：「法律賦予總統外交國防事務極大的權力，但同時他也必須面對會面完成後的政治責任。」，高中公民課本這樣說：「民主政治的正當性建立在人民同意的基礎上……在民主政體中，政府必須透過各種法律制度來直接或間接向公民負責」（三民版）。我國現行憲政體制所建立的究責機制，包含對總統提出彈劾、罷免，以及依據《憲法增修條文》第4條第3項的國情報告制度。而總統向立法院進行國情報告的程序，依據《立法院職權行使法》第15-4條為：立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出問題……就前項委員發言，經總統同意時，得綜合再做補充報告。而非採對行政院提出質詢的即問即答方式。

這樣空泛的國情報告制度，是否真能在常態而言對「國家最高行政首長」之一的總統有恰當的監督制衡機制？在這樣的制度設計下，事後監督的力道已經夠薄弱了，在馬習會之後，我們更不應該放棄要求馬總統踐行憲法對於總統權力的監督機制。

上述的手段，正是一種「民主」的監督與制衡機制。在此，先探討何謂民主。

高中公民課本將民主政治定義包含民意政治、法治政治與責任政治。民意政治應包含平等參政、定期選舉、多數統治與公共事務的參與。在民主國家中，公共政策的決策，很難達到全體人民的滿意，總會有人高興，有人反對。如果只討論「馬習會傷害台灣人民感情」，則忽略「馬習不會」可能也傷害另外一群人的感情。實踐民主不能忽略程序的重要性。然而，當程序被掌握在某些有權力的人手中，容易箝制正義的實踐。例如：高中職討論廢除制服時，校方常常對程序的要求提高：「廢除制服要經過XX委員會，要問過家長、校友的意見，不是我們來決定而已」。縱使程序可能失靈，但不能因為程序可能失靈就放棄程序。如果我們抱持著「堅持『正義』，可以拋棄程序」這種想法很，有可能讓我們成為惡魔而不自知。

因此，當政治人物說出「更民主的作為」時，不禁要問：如果連現行憲政體制都未曾踐行——不論是提出彈劾、罷免，或者是最基本的要求總統就職權範圍內向立法院進行國情報告——又應該如何「更民主」？ 當然，踐行現行程序的最後可能發現：現行憲政體制對總統幾乎沒有制衡的原則與方法。屆時，朝野政黨願意修改政府體制嗎？高中公民課本亦有提到憲法變遷的幾種方式：制定新憲法、修改憲法、憲政慣例、憲法解釋、國會立法。如果認為制定新憲法或修憲太過不可行，則不論是透過憲法解釋，要求大法官解釋總統身為最高行政首長之一，其政治行為是否需建立權力分立與制衡的機制，否則將使「現行憲法賴以存立之基礎」不復存焉。又或者透過國會立法，制定總統職權行使法，使總統不再是無限制地行使職權。朝野政黨又願意建立此一政策嗎？

重新打開公民課本，利用課本所建構的知識，將時事議題納入思考，這正是一堂「教室外的公民課」。