徐世榮認為，區段徵收號稱官民合作開發，但其「強制性」可能剝奪人民居住權，此一特性往往遭忽略
文／公庫記者 羅真
近年來國內土地徵收爭議頻傳，長期協助受迫遷團體的政治大學地政系教授徐世榮，16日應交通大學理學院之邀談「土地政策與土地正義」，指出土地徵收是剝奪財產權的行為，徵收計畫務必符合「公益性」、「必要性」、「最小損害」等大原則，最後不得已才能行使土地徵收，並且必須針對人的居住權利作完全補償。現場同時有竹北璞玉計畫的支持者到場聆聽與提問，但雙方論及土地徵收的不同面向，言論未有交集。
徐世榮提到，「國內難民」是國際社會關切的課題。所謂「國內難民」是因為發展而產生的迫遷戶（Development-induced displacement，DID），許多以增進國家利益或公共利益為名的開發計畫，強迫人們離開賴以維生的土地跟住家，致使他們的生活跟生命都遭受非常嚴重的衝擊，這在近年號稱自由民主的台灣仍舊屢屢發生。舉例來說，新北市八里的台北港特定區計畫、中科三期、中科四期、淡海新市鎮、臺南鐵路地下化東移、還有最廣為人知的桃園航空城跟苗栗大埔事件，都在計畫內容上被質疑、在計畫執行後產生財產權與居住權剝奪的現象。
老師啊，我犯了什麼罪？
苗栗大埔事件起因於苗栗縣政府宣稱要擴建新竹科學園區竹南基地，因而進行周邊範圍的區段徵收計畫。為人詬病的是，整個154公頃計畫區域中，擴建的園區面積僅占27公頃，遠遠小於廣大的住商用地面積。尤有甚者，科技部在2013年聲明從未有竹科的擴廠規劃。因此，苗栗縣政府以公權力徵收的公益性、必要性令人質疑。2014年初，台中高等行政法院更一審判決大埔四戶勝訴，判定縣政府徵收過程有違正當行政程序。
換言之，在沒有正當行政程序下，四戶人家被國家機器硬生生的蹂躪了。
遠眺位於大埔的竹南科學園區 （攝影／公民行動影音紀錄資料庫）
大埔張藥房男主人張森文，於縣政府強拆後兩個月落水辭世
徐世榮感嘆地說，當初劉政鴻跟我們說科學園區會帶來多少就業機會，現在看來並不是這個樣子，你去看看，現在沒有一家廠商進駐！
「張森文先生[i]在世時，每次碰到都一定會問我這幾個問題：老師啊，我犯了什麼罪？老師啊，他們憑什麼決定我們的生死？」徐世榮說，沒有人喜歡上街頭，上街頭很累！他們為什麼抗爭？他們已經無路可逃了。土地徵收是嚴重被忽略的死刑，政府往往會說「依法行政」，但是我們的程序中並沒有給被徵收戶救濟的管道，這樣的「依法行政」正是漢娜鄂蘭口中「平庸的邪惡」[ii]。
徐世榮提醒，土地產權各自獨立，土地產權不是共有財產，正因不是共有財產，所以若要剝奪人民財產權時，一定要完全符合幾項基本要件。
六大基本要件 缺一不可進行土地徵收
土地徵收是一種以國家力量剝奪人民財產權與居住權的行為，為保障基本人權，徵收計畫必須「合法」、「具公共利益」、「具必要性」、「最小損害」、「土地徵收作為最後手段」，不得以決定執行徵收時，也須給予被徵收戶「完全補償與安置」。不符合以上六大要件，便容易造成對基本人權的侵害。徐世榮指出，政府常常只講第一個跟第六個，例如在南鐵東移爭議中，賴清德市長說我有安置、價格也不錯，但安置跟補償應該是最後最後的手段。
徐世榮指出，南鐵東移爭議中，賴清德市長屢屢談安置，但安置跟補償應為最後手段
徵收合乎法律形式規定是基本的，但既有法令也可能有偏頗。徐世榮舉例，「公共利益」十分抽象，是一個模糊的法律概念，以往政府經常以舉辦過公聽會或說明會當作與民協商的程序，但是這往往只是跑跑程序，公聽會或說明會中，政府可以不直接回應、說帶回去參考，這並非實質與民平等協商。2011年修改土徵條例後，徵收程序中才開始納入具有法律效令的聽證會，聽證會必須作紀錄、有問有答，相對能夠體現正當行政程序。
另一個值得談論的是「必要性原則」。徐世榮批判，台灣最差勁的是先開發、再招商。在美國，廠商必須羅列事業計畫、需要多少地、為什麼沒有辦法透過自己的手段去購買而一定要動用到政府的力量，經由層層審查通過才有可能進入到徵收。反觀台灣，我們現在的程序都不對。「航空城計畫都委會中，民航局說復興航空需要土地，我當天就寫信去問復興航空是否真的需要土地、需要多少的地、為什麼自己沒有辦法解決？復興航空隔天馬上回我一封信：我們根本不需要土地。」（相關報導）
何以致此？徐世榮進一步說明，臺灣政府過去在威權體制中講求效率、政府帶頭發展，因此徵收變成優先的手段，而這樣的文化習慣與相關法令至今沒有更改[iii]。此外，農地自民國76年之後就不再課稅，因此縣市政府轄區內的農地對地方財政是沒有幫助的，而稅制也沒有調整。然而，若農地變成市地就能課徵地價稅、土地增值稅、房屋稅，這三大土地稅正是地方政府最主要的稅源。
圖片翻攝自徐世榮簡報
徐世榮說，以上述六大原則檢視竹北璞玉計畫，他持保留的態度。
迥異的發展想像
「璞玉計劃」為新竹縣政府和國立交通大學合作進行之高鐵站周遭土地開發，範圍包括竹北東海里、隘口里、十興里、芎林下山村，其中99%屬特定農業區。2004年，行政院核定部分地段為「國家重大建設」，並將本案更名為「台灣知識經濟旗艦園區」，計畫面積自1235公頃縮編為447公頃。
徐世榮教授參與的台灣農村陣線曾抨擊新竹縣政府與行政院施壓，使得國發會於今年五月以空白授權的方式通過本案為國家重大建設，過程黑箱。此外，當地的反對者指出，計畫中住商用遠高於產業用地，同時必須犧牲優良農地、傳統客家聚落將會消失，政府以發展為名、行土地炒作之實。鄰近的高鐵特定區與台大園區尚有大片空地與空屋，使部分居民不再相信類似的發展神話。 （相關報導）
圖片翻攝自徐世榮簡報
然而，在地也有多數的居民抱持迥然不同的態度。
演講中，有十數位璞玉計畫支持者聆聽與提問。璞玉計畫促進會理事長曾金榮說，公共利益要放在大家都有需求的地方，我們要國家被人家看得起、經濟起飛，科技時代就是時間非常重要，如果今天我們不趕快來進行都市計畫，將來來不及，誰敢負責？另一位支持者也提到，「我相信要進步，你看上海一年可以建一條高鐵，他徵收是有他的道理在。國家要進步，不是每天在那邊守著自己的一畝田。」
在地居民期盼竹北繁榮，也是期待孩子能夠留在在地工作。「我們只是希望新竹縣發展，讓我的孩子不要飄洋過海到大陸去上班，不要離開孩子太太、兩個月回來一次，我們當父母的情何以堪？ 」
也有居民盼望環境全面更新，讓生活更便利舒適。「我們可以說這是都市的更新，我們原來是打井，但是科學園區來之後我們的水不能喝了，我們是買水喝。道路非常狹隘，老人家如果身體不舒服、或是失火了，救護車救火車進得來嗎？如果今天這個計畫成了，政府拿了40%的土地蓋馬路公園還有學校給我們的孩子就讀，我甘之如飴，我當然願意，天下父母心。」
區段徵收的「強制面」往往遭忽略
對此，徐世榮於臉書發表回應，認為反對者與支持者之間對於區段徵收的看法截然不同。
徐世榮指出，現行法規中並沒有區段徵收的定義，僅能在1986年《平均地權條例》修訂時的說明理由中看見一段敘述，「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」許多人忽略「強制」的面向，而完全將其解讀為官民「合作」開發事業。
徐世榮認為，區段徵收正是因為「強制性」而與一般徵收本質上無不同。徵收計畫必須完全符合土地徵收必備的六大嚴謹要件，否則就是對於基本人權的侵害。徐世榮感嘆，老百姓之間的對立衝突，源頭是政府對於區段徵收下了錯誤的定義及分類。
[i] 張森文，苗栗大埔事件四戶之一、張藥房的男主人，於縣政府強拆後兩個月落水辭世。張離開人世前幾年，成日面對國家壓迫的內心煎熬累積成疾，宛若驚弓之鳥，一度住院療養。
[ii]德國政治哲學家漢娜鄂蘭在二戰期間躲過納粹集中營災難，輾轉流亡至美國。 1960年，以色列耶路撒冷審判納粹幹部艾希曼，鄂蘭也赴現場聽審。過程中鄂蘭觀察到，艾希曼並非魔鬼，不過是一個盲目「依法行政」的人，遂提出「平庸之惡」理論。（延伸閱讀：社會運動與平庸之惡）
[iii]徐世榮指出，區段徵收全世界只有中華民國在使用。民國75年、解嚴之前修訂的平均地權條例給區段徵收一個定義：政府強制民間一定要參與的土地合作開發事業。政府屢屢對外說這是合作開發事業，卻忽略談這個事業的強制性，換言之，民眾不能夠不參加。因此徐世榮認為，區段徵收在保障人民居住權的面向上，本質與一般徵收無異。
