用行政官僚帶領司法改革！司改只是口號嗎？

圖、文／法操司想傳媒

司法院正副院長爭議不斷延燒，7月28日媒體報導，蔡英文總統可能「棄林(錦芳)保謝(文定)」，改提名前政務委員許志雄為司法院副院長。而8月8日上午，又傳出總統府副秘書長劉建忻，針對時代力量立委黃國昌提出林錦芳的論文涉及抄襲一事，訪會林錦芳。自總統提名謝文定與林錦芳為司法院正副院長後，就爭議不斷，包括謝文定在戒嚴期間，協助政府迫害異己的黑歷史、林錦芳強推觀審制的強硬作風等，都成為民間和學界猛烈批評的對象。

同時，謝林兩人有一共通點，就是兩人都曾在馬英九當政期間，擔任「司法院秘書長」。有論者認為，馬英九擔任總統的8年，台灣司法威信達到低谷，曾任司法院秘書長的兩人，當然也要負大部分責任。

究竟「司法院秘書長」是怎樣的職位呢？與司法院正副院長、大法官、一般法官的互動關係又是如何？《法操》就透過這個機會，先讓大家了解我國司法院與司法權之間，錯綜複雜的關係，再邀請各位一起想想：司法院正副院長，是否真適合由謝林二人擔任呢？

「司法審判事務」與「司法行政事務」的雙軌運作

憲法第77條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」言下之意，台灣所有法院都「歸司法院管」，所有審判也都是司法院的事情。簡單講，就像「檢察一體」一樣，司法院正副院長，是全台灣所有法官的頂頭上司。

但，若司法院正副院長，真的是法官的頂頭上司，就代表，如果司法院不喜歡某法官辦案的方式，就可以直接介入，讓別的法官來審。這顯然不符合大家心目中對司法的期待，也違反憲法第80條法官超出黨派、不受任何干涉而獨立審判的要求(註一)。

事實上，依照現在的體制，所有法官都是獨立審判的，無論是庭長、法院院長或司法院、大法官，都不能直接干預各個法官的案子。既然司法院不能介入個案審判，那麼司法院的工作又是什麼呢？答案就是「司法行政」，其中，包括法院人事、預算等事務，就是由司法院統籌處理。因此，我國司法呈現雙軌運作：「司法審判事務」由各個法官獨立負責，「司法行政事務」則以司法院為最高處理機關。

司法院大總管，秘書長人事、預算一手掌握

根據司法院組織法第8條規定，司法院秘書長的職權是「承院長之命，處理司法院事務，並指揮、監督所屬職員。」可見，司法院秘書長的主要業務，就是接受司法院院長的指示，處理院內庶務。

乍看之下，司法院祕書長只承命處理行政事務，對整個司法體制的影響似乎不大，但真是如此嗎？事實上，由於司法院秘書長往往是實際處理人事、預算等行政事務的人，因此，也有相當大的決定權。而人事調動和預算分配，又會直接影響到法官們的現實利益，所以，掌握人事和預算大權的司法院秘書長，往往成為不能隨便得罪的「大內總管」。

司法院正副院長，集大權於一身

司法院正副院長的地位則更為複雜，根據憲法增修條文第5條規定，司法院正副院長都必須兼任大法官。在這樣的規定下，司法院正副院長就勢必跨足司法審判事務（大法官解釋）和司法行政事務（司法院職務）。

當然，有論者認為這個規定值得檢討，畢竟現行法等於創造出兩個能大幅影響我國司法的人，司法院正副院長既是可以解釋憲法、拘束全國各機關的大法官，又可以掌握全國司法行政最終的決定權，難免有權力過度集中的問題。

從這樣的設計看來，既然司法院正副院長跨足我國司法運作的兩個領域，那麼資格門檻就應該要更高。除了司法行政的經驗以外，也需要對司法審判有所了解，否則就無法勝任大法官解釋憲法的工作。

以行政官僚帶領司法改革，是否真有成效？

綜上所述，我們可以回過頭來談這次蔡英文總統提名謝文定與林錦芳為司法院正副院長的事件。謝文定與林錦芳最重要的資歷之一，就是曾任司法院秘書長。同時，總統府也一再強調，選擇這兩人的原因是「實務經驗豐富」。但，從我國司法的雙軌運作制度來看，就可以發現其中的弔詭之處——謝林二人長年擔任司法院秘書長，確實在「司法行政」領域經驗豐富，但在「司法審判」方面的經驗，卻相對貧瘠。

如果，再把舉辦在即的「全國司法改革會議」納入考量，謝林兩人的資歷，恐怕更不符人民期待。畢竟，人民所想像的司法改革，一定絕大多數集中在「司法審判領域」的改革，但總統府卻提名了兩個擅長人事、預算事務的行政官僚。以他們來帶領司法改革，反而使人更加質疑政府貫徹司法改革的決心。

自從新政府拋出「全國司法改革會議」的議題後，全國上下，可謂引頸期盼，希望此次的會議真能有實質作為。在這樣的社會氛圍下，照理說，總統更要慎選司法院正副院長。但，謝文定與林錦芳從各方面來看，都可說是「烏龍球」。《法操》除了希望總統能重新思考人選之外，也希望大法官審薦小組、立法院能嚴格把關，讓更適當的人帶領司法改革。

（註一） 當然，這個憲法要求早期並沒有落實。早年在黨國合一體制下，法官和檢察官當中就有大量國民黨員、也接受國民政府教條的薰陶、培育。也因此直至今日，台灣社會仍然存在「法院是國民黨開的」的譏諷。相關報導請參考：https://goo.gl/xQZ1o7。

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