想落地生根、想看藍天白雲為何那麼難？｜高雄石化社區治理公聽會（上）

2019-05-21

文/公庫特約記者張已亷

高雄市內有許多大小不一的工業區，鄰近工廠的社區居民不免有工安意外、毒物洩漏、健康風險等擔憂，社區如何與工業區共存成為當前課題。

為了探究如何做好污染監測、公開相關資訊等環境治理，進而使社區能夠避免處於高風險的處境中，由地球公民基金會、高雄市議會林于凱議員辦公室，和吳益政議員辦公室在4月19日，於高雄市議會舉辦公聽會，並邀集社區居民、學者和市府相關部會，共同討論期盼能理出具體可行的改善途徑。

此次公聽會分為兩個主題討論：上半場題目為「高雄石化社區治理」，透過學者說明國外其他城市如何治理環境的策略，社區居民分享居住感受和組織行動內容等，藉由在地經驗與他山之石的結合，進一步得出更加適切居民的治理方針。

而下半場主題則為「北高雄空污診斷」，由政府相關局處說明工廠污染排放相關管制手段和監測結果，搭配上半場累積的討論內容，初步研擬出社區、政府、學界三方未來能夠共同感改善環境的具體策略。

【系列文章】技術是工具居民要參與｜高雄石化社區治理公聽會（下）

從SCAQMD（南加州空氣品質管理局）看社區參與的實踐及治理困境

國立政治大學公行系教授杜文苓介紹，美國南加州空氣品質管理局（SCAQMD）於2017年頒布並主要針對煉油廠區做整體監測計畫的「1180原則」，藉由分享國外實際環境治理的案例，回過頭檢視台灣社區有哪些參與實踐的可能性，及潛在的治理困境。

他指出，南加州官方的空氣監測指南資料，除了工廠排放監測數據外，還調查統計並評估了鄰近高風險社區的優先處理順序，以及相對應的具體措施，「當有這樣的示意圖時，政府將更加容易將適切的資源用在對的地方」。

另外，他提到，南加州政府自2017年頒布「1180原則」後，隨即召集跨部會的合作協商會議，當中管制監測煉油廠區空氣品質計畫的部分，計畫宗旨為「要求煉油廠區在周界與社區周圍設置空氣監測設施」，並要求工廠制定明確的計畫施行期程，須通過「公共驗收過程」，經費則由廠區提供，而廠商負責設置工廠周界監測系統，社區監測則由南加州空氣品質管理局設置，兩者可以做數據對照等後續確認動作。

國立政治大學公行系教授杜文苓

他說，兩年來的計畫施行內容包含三個部分，首先是完善建構社區周界監測系統，除現行規範的排放項目外，也持續動態新增其他具有潛在健康風險的化學物質，而州政府則以工廠排放監測資料是否合乎標準，作為審查廠商運作許可的標準之一，以此作為克責機制。其次為公開煉油廠製程細部基礎資料，和調查鄰近社區敏感受眾等，目前則進行至公共諮商階段。

杜文苓進一步表示，南加州政府的整體環境治理計畫核心概念是「以社區為主體」，而計劃單位藉由多重有害毒物監測報告、居民健康風險情況、地方社會經濟狀況等資料，以交疊的方式做統整並將其視覺化，以不同色塊區隔區域間的差異，找出「污染熱點社區」優先處理。

另外也將盤點地方自我組織的情況，當居民提出自我需求並確實集結作出行動時，計畫單位也會將其納入優先處理的名單內，而被納入優先處理項目的社區，則需要成立「空氣治理委員會」，召開密集會議、制定具體的議程和行動方案。

在相關會議召開前，相關資訊必須公開揭露，包含會議目的、討論內容等，過程中居民給予的反饋，政府也必須納入下次的會議進程，並且將會議內容統整公開上網。

會議過程中所做出的污染排放範圍涵蓋社區的示意圖，是隨著討論過程不斷修正的動態建立方式，並非固定僵化的監測區位，再者，儀器擺設、工廠改善策略等也都需要同步改變，另外，當社區並未成為挑選優先項目時，政府也有另外提供基礎環境治理基金，給予居民運用。

杜文苓認為，南加州的案例顯示社區公共溝通的過程，以及如何建立居民與政府間的信任關係，藉由進入社區結合不同利害關係人，關注社區不成比例的健康風險課題，透過公開透明的討論會議弭平資訊落差並產生行動，最終可以達成「讓社區可以自我發聲」的目的。

相較之下，他說，台灣社區多半被不同多重複雜的石化工廠包圍，不同於南加州單一廠商的狀況，而目前仍有需多資訊處於不公開狀態，如何建立完善的背景基礎資料、確實找出居民和環境受到傷害的因果關係等等，將會是當前必須思考的問題。

對石化污染熱區的環境觀察

地球公民基金會副執行長王敏玲則分享自身對於石化污染熱區的環境觀察。

「到底我們的國家可以容許孩童在什麼樣的環境下唸書？」他說，基金會的調查顯示，北高雄與南高雄各間中小學校都暴露在工廠污染的高風險下。空氣內存有高危險性的化學物質，如會使人得到白血病的一級致癌物「環氧乙烷」，而既然污染物質被調查出來了，居民的健康風險也確實有問題，但相對應的防治措施卻沒有立即上線，甚至高雄工業區的排放量仍舊逐年提升。

他以一級致癌物「苯」為例指出，苯的申報排放量自2011年到2016年就呈現增加的趨勢，再者，這些致癌物質附著於細懸浮微粒上的狀況，並無法被當前的空氣品質監測儀器所檢測，居民吸入體內將造成嚴重的健康危害。

王敏玲進一步指出，鄰近仁大工業區的楠陽國小及大社國小，孩子皆暴露在高致癌風險的環境中，而仁大工業區的防爆牆與住家間的距離不到兩百公尺，他質疑，當工安意外發生時，這樣單純一座牆是否得以保護居民的安全，「當家離石化廠那麼近，居民呼吸到哪些有害空氣污染物？」

另外，小港臨海工業區的工廠密集複雜狀況，高密集的污染區，當一個石化廠要蓋在一個國小旁邊，居民可以大聲抗議不要興建，但當新的建案蓋在石化廠旁邊要怎麼辦？隔離綠帶要怎麼辦？

王敏玲表示，經濟部應輔導大的廠商轉型為低污染工業，環保署則應加嚴管制有害空氣污染物，環保署加上高雄市環保局分析監測調查資料，對症下藥，派員進駐仁大工業區等高風險熱區強化稽查，防治汽電共生廠燃煤產生的空氣污染等改善建議都應該被重視。

地方居民：「我的孩子要看見藍天白雲，而不是生活在石化圍城內」

緊鄰高雄大社工業區的居民於2018年成立「大社環境守護聯盟」，除了提倡環境友善、守護健康、工業轉型、勞動權益等理念外，也積極調查地方對於居住環境的想法和需求，並與環保團體、政府局處、相關民意代表接觸，期盼靠著在地居民的力量能促成有效、公開透明的討論，能確實提升地方生活環境。

聯盟成員陳凱婷表示，成員多為大社當地家長組成，不滿於居住環境長年惡化，「身為家長，最在乎的是全家人的健康，孩童能夠健康成長，成人也能健康地看著孩童長大」。聯盟也調查地方癌症狀況，他說，左營、仁武、大社等地來說，大社是致癌風險最危險的第二名，患有血癌、膀胱癌、乳癌的人口分佈各年齡層。

大社環境守護聯盟成員陳凱婷

另外，石化工業區需要即刻處理的是有機揮發氣體的問題，但相關排放數據卻逐年飆高，再者，石化管線的問題也是一大隱憂的，然而，政府卻未對這些問題提出具體有效的改善措施，「這些對於居民的住家安全是威脅，且丙烯的工廠與住家相隔不到兩百公尺，倘若真的出現意外，居民能夠申請國賠嗎？」

他也說明聯盟目前的居住環境問卷調查，就目前蒐集分析的結果而言，地方平均有六十人以上是每週都會聞到異味，而針對較為敏感的搬遷問題則顯示，多數居民想要離開，但不知道可以搬去哪裡。

也有居民提到「我想要開窗戶」的卑微訴求，陳凱婷表示，「幾個世代都居住在當地的居民想要落地生根，還要怎麼辦呢？希望我的孩子是可以看見高雄藍天白雲，而不是生活在石化圍城的生活環境內，希望都市發局可以清楚劃分工業區與住宅區。」

大社環境守護聯盟成員方彥鈞

近期的大社工業區降編一案，聯盟則要求政府重視1993年曾提出的遷廠承諾，「中央經濟部的部分則還在否認，這部分居民十分無法諒解」聯盟成員方彥鈞說，經濟部提出的相關文書報告上表示「不知情」，後續仍持續投資開發，因此造成現在的工廠規模。此外，居民也無法與中央溝通地方想法，希望政府能在後續做好聯絡管道，提出具體措施而非一直「裝死」。

針對現狀改善的部分，大社居民江文宏則希望政府能檢討住宅區鄰近工廠的現象、增加有機揮發物的監測器，並增派環境稽查人員，另外也強調必須公開大社工業區內的汽電共生廠相關燃煤監測數據、實際發電量、污染排放量、緊急應變措施等資訊。

大社居民江文宏

「資訊長期不對等，讓我感到非常嚴重的剝奪感」，再者，政府必須確實告訴居民立在社區與工廠之間那道「防暴牆」的細部訊息，包含使用材料、防護強度等等，他期盼在工廠尚未遷廠前給予居民基本的健康保障，「我們住在那邊很無奈，那現在就是出來講點話，希望能夠促成一點改善。」

「後工業時代」的城市空污治理

美國加州大學爾灣分校人類學系教授Kim Fortun分享自己研究的環境治理案例，說明國際上其他城市的具體策略，「載著大家的這艘船，到底要航向何方，難道是要照著過去兩百年的舊規則走嗎？」他期盼藉此讓台灣在現在與未來的環境治理上能有一些可以參照的途徑，更進一步提出適合地方的治理策略。

他表示，過去幾十年來的環境相關研究指出，污染情況對於孩童和弱勢族群的衝擊最為嚴重，而全球各地的政府因此有其責任立基於相關研究成果採取行動，將學術結果累積、轉譯，搭配高強度的跨部會間合作、將社區成員納入討論議程內，收集地方的常民知識，補充數據無法表現的生活模式，藉此達到有效治理的目標。

美國加州大學爾灣分校人類學系教授Kim Fortun

此外，設立相關資訊透明公開的法律規範、完善社區風險調查、規劃各年齡層的環境教育等，也同樣是邁向更好未來必須面對的議題，如事前預防性的「適應性規劃」，讓居民可以在環境災害發生之前就預防潛在性的危險。

而「社區知情權」的法制化也將使得社區能夠在發生緊急危難時，得以妥善避難保護自我。他說，倘若我們要和如此危險的設施比鄰而居，事前完整的調查說明，事後完善的處理措施等部分，是必須做到沒有藉口的事情。

Kim Fortun進一步強調，當前社會必須重新思考「進步」與「繁榮」的定義，審視過去長期依靠GDP，作為社會是否成功的指標與參考值，卻無法看到健康、環境、平等等問題，未來應尋找「褐色經濟」轉型到「綠色經濟」的可能路徑，「雖然這樣的轉型十分困難，但這是當前的世代必須對面對的課題，而政府機關在這個過程扮演領導的角色是十分重要的事情。」

最後由主持人國立中山大學社會系助理教授邱花妹總結，他指出，高雄與石化工業共存近半個世紀，社會已進入「晚期工業」的階段，過去很多沒有設想到的問題逐漸浮現，如同2014的氣爆事件，因此，我們迫切需要提升社會對於環境監督與風險治理的能力。