【工輔法系列報導4】產業發展困境環團都能懂

2020-01-24

文/公庫記者洪育增

討論《工輔法》議題時，許文烽強調，農地違章工廠的光譜相當廣泛，不是所有業者都是小工廠、小資本。尤其從行業別、產品製程的複雜程度、工廠汙染性質、資本額等近一步分析，可以發現不同產業對農地造成的污染層面也不同。

他以彰化鹿港上市公司「帝寶工業股份有限公司」為例，正是所謂的大工廠大資本。帝寶公司以汽車車燈為主要產品，以台灣為發展起點，成為名副其實的世界冠軍。然而帝寶除了在工業區購買土地，更在農地興建違章工廠持續營運至今。

然而回歸到農地違章工廠中大多數的「中小企業」來看，他認為尤其在鄉村地區，中央及地方政府並沒有積極回應、規劃中小企業等小資本額廠商的需求，反而採放任制，再加上大部分工業區土地被嚴重炒作，導致中小企業、違章工廠業者無法負荷成本。

許文烽舉例，台中工業區土地一坪約為20-30萬，對一般約200坪的小型工廠業者而言，該如何負擔將近6000萬的土地成本？若加入設備、器材等，基本上要在工業區佔有一席之地，至少要1億元的資本。許文烽笑著說：「一間小工廠如果能有1億元獲益的話，老闆乾脆收起來，等退休就好。」

討論《工輔法》議題時，許文烽強調，農地違章工廠的光譜相當廣泛，不是所有業者都是小工廠、小資本。尤其從行業別、產品製程的複雜程度、工廠汙染性質、資本額等近一步分析，可以發現不同產業對農地造成的污染層面也不同。

中小企業發展困境誰人知違章工廠何處去？

長期聲援《工輔法》議題、時任環境權保障基金會律師郭鴻儀坦言，工業區土地取得不易，導致許多小資本額的中小企業只能往農地下手，更從原先的農工「搶地」衍生為農工「搶資源」，挑戰農業與工業之間的灌溉用水分配、污染等問題，更涉及環境、食安相關等議題。

「認真來說，台灣沒有中小產業的發展環境，像是中小型產業工業區等規劃。」郭鴻儀認為，一般中小型產業買不起工業區高額土地，再加上產業區位、產業鏈、勞動人口等因素，導致中小產業「走不開」。

郭鴻儀說：「政府不去做協調的話，以產業本身來說是無能為力的。今天要我這間公司移動？如果政府不給補助或相關措施，要求我整間公司移過去重新發展事業？實在太困難。」也因此，健全中小型產業的發展環境是政府過去未能做到、未來更須努力的方向。

施月英也舉例指出：「我們曾經聽到一個業者說：『你叫我從這邊搬到200公尺以外的地方為了要群聚？抱歉不可能。』因為對廠商來說，搬遷費用很龐大，雖然只有200公尺，仍然是不小的負擔。廠商甚至認為，原本工廠所在的土地已經被污染了，到底還要怎麼搬？」

面對工輔法議題排山倒海的壓力與輿論批評，郭鴻儀指出，環團從一開始就是以「廠商立場」思考該項議題，甚至接續討論「產業發展」等問題。「我們環保團體跟政府討論的過程中一直強調，中小型企業的產業未來在哪裡？否則《工輔法》修法只是個過渡性質的法案！」

然而修法後政府態度消極，且並沒有積極輔導廠商等作為，反而讓不符規範的廠商「自行倒閉」，郭鴻儀認為相當失望：「政府這樣做代表他眼中只有大型的企業，那這些中小企業反而還要哀求政府給他們生存空間。」

長期聲援《工輔法》議題、時任環境權保障基金會律師郭鴻儀坦言，工業區土地取得不易，導致許多小資本額的中小企業只能往農地下手，更從原先的農工「搶地」衍生為農工「搶資源」。

「就地合法」與「就近發展」輔導工廠的方法在哪裡？

郭鴻儀強調，在協商討論的過程中，環團也跟工業部門提過，所謂「就地合法」並非環團的禁忌話題或地雷。郭鴻儀援引吳其融曾說過的案例：「難道政府要叫製造關廟麵的廠商移去工業區嗎？然後關廟麵廠房隔壁是電鍍廠？大家還敢吃關廟麵嗎？或是做醬油的工廠隔壁是電鍍廠？」

郭鴻儀認為，有些產業的特性跟農業相關的，產業本身對農地的污染較低，甚至能夠進行適度的調節與防治措施即可。尤其這類產業的原料大多出自於農業，郭鴻儀認為更有討論的空間讓相關產業「就地合法」。

反觀農地上的瀝青工廠、金屬電鍍廠，不僅有可能造成空氣污染，污染物還可能伴隨雨水沉降進入地下水系統，間接導致農田污染等現象。郭鴻儀認為，《工輔法》第28-10與第28-11條內容提到關於土地變更等相關規範，然而條文中並沒有提出更嚴謹的內容，甚至可能讓產生污染源的廠商有機會「就地合法」。

郭鴻儀提到，一旦政府未明確從污染源的角度檢視產業的發展狀況，甚至忽視20年落日條款的輔導與執行等相關規範，未來極有可能造成更多問題。

究竟該「就近發展」還是「廠商群聚」？郭鴻儀認為政府部門必須有相對應的權利與誘因，才有可能讓廠商有機會協助配合予改善，否則若為了合法而造成產業鏈消失等狀況，對廠商而言不僅無利可圖，也沒有幫助。因此《工輔法》相關子法究竟該如何落實？也是環團未來關注的焦點之一。

2019年6月20日，環團特意在立法院門口外拆開數包菜渣進行抗議。

創造討論契機1 環團從當「壞人」開始

修法從來不是一件容易的事，尤其長年以來農地違章工廠受到國家系統、社會網絡、台電台水、地方政治人物等因素影響，如何鬆動整體社會結構，讓違法廠商願意趨於合法？吳其融認為並不是只有使用「法律」的方法，還有更多可以探尋的方式。

「所以我們一開始就去當『壞人』，揭漏現在申請臨登的幾千多家廠商裡面，有非常多工廠是上市上櫃公司。」吳其融認為，當外界誤以為違章工廠都是「社會底層」時，環團發現有些違章工廠在台灣設廠，同時也在中國設廠，廠房規模與數量非同小可，卻被外界誤以為「底層」的刻板印象，掩蓋問題本身。

2017年3月，吳其融和其他環團人士共同舉報3家違章工廠，分別是：彰化鹿港鎮永安段222、223地號、永安段250地號、鹿安段687地號，三家違章工廠皆位於特定農業區，且屬於「新建違章工廠」。

吳其融指出，當時政府部門預計在彰化鹿港鎮頂番婆地區設立「田園計畫生產聚落」，甚至明確宣示新建違章工廠若遭檢舉，一律「即報即拆」，因此環團從鄉間出發，想進一步瞭解國家的中小企業等輔導策略為何？政府若要進行生產聚落等規劃，是否要先處理目前田園上既有的違章工廠？

創造討論契機2 環團充當「智囊團」瞭解產業面面觀

為了顧及修法對「產業」造成哪些影響，環團也針對各式產業進行分析與比較。吳其融提到，在不同行業別中，工廠入駐工業區的情況往往不進相同。

以機械業為例，機械業具備複合式製造流程，需要歷經研發、發包試做、小工廠、中型廠、大工廠等，不同的產品需求具有不同的複合式製造流程。

尤其像台中精密機械園區，大多為大型機械工廠，工廠中負責研發、全自動生產等過程，至於研發之後的發包試做則是交由下游小工廠負責，若是產品的部分零件不需要自動化、數量較少，也可交由下游小工廠、中型廠處理。

然而吳其融認為，政府在處理產業用地時，並沒有考量產業的生產過程與連帶關係，往往只能讓大工廠有機會入駐，反而忽略下游小工廠、中型廠的需求。

尤其以現實層面來看，合法的大工廠在生產過程中仍然需要下游小工廠等需求，小工廠沒有資本與資源進駐工業區，只能散落在農地上搭建違章工廠。

吳其融舉例，像是家具品牌IKEA、腳踏車品牌美利達、捷安特等，這些知名廠商使用的金屬零件來源，往往出自於農地違章工廠。大工廠沒有這些小工廠萬萬不能，但是小工廠究竟該如何生存與合法？政府的介入並沒有提供實質幫助。

吳其融提到，跟違法廠商大多是在協調會等狀況下碰面的。其餘碰面機會則是利用田野調查的時候，順勢跟違法廠商多聊幾句，瞭解地方生態、政治環境等。

「通常這些主導臨登協會的都是地方頭人，我會想側面瞭解這個人的角色，尤其不同臨登協會有不同的政治脈絡，我們就會去做一些分析，但那是有利於我們跟他們互動。」吳其融坦言，透過政府舉辦的協調會等活動，讓環團有機會與臨登業者、地方頭人進一步溝通，並且進一步瞭解業者如何思考工輔法議題、未來執法時業者會怎麼作為等。

環團除了透過有限的機會瞭解源頭廠商的近況，也透過接觸銷售端品牌公司，像是迪卡農、家樂福等，進一步監督與接觸，並發現這些銷售端公司確實正在逐步避免使用農地違章工廠的產品。

為了和公部門交涉，環團開始研讀各國案例，包括：德國、比利時、荷蘭、日本等。吳其融提到，日本早期住工混雜狀態與台灣的發展類似，但日本政府在1965年到1985年間執行較為縝密的規劃，讓住宅與工業進行適度的隔離。反觀台灣，則是放任地價高漲、工廠出走，屬於「適者生存、不適者淘汰」的放任發展方式。

因此，吳其融與環團夥伴到日本參訪，找到1985年左右處理住工分離課題的相關人士，從土地系統、策略上找出可行的方法。吳其融說：「你總是要有足夠的idea給經濟相關部門，才有機會在政治上創造一些契機。」