從行政院「派遣歸零」談起｜台灣公部門非典型人力氾濫的問題與對策（一）

文/鄭中睿（台灣勞動者協會理事、台灣勞動派遣產業工會顧問）

「民國96年（2007年）進到台電工作，是台電的長官幫我們面試，去年政府的政策原本以為我們會變成台電自聘員工，沒想到結果卻變成年底要被裁員，我家裡有三個小孩，最小才中班而已，你叫我這個年怎麼過！[1]」

2019年12月26日，幾位當時受僱於「吉興工程顧問有限公司」，被派駐台電服務的派遣勞工，由所加入的「臺灣勞動派遣產業工會」協助，赴行政院前召開記者會，披露包括他們自己在內的總計209名同單位派遣人力，將在隔年1月1日，因行政院「派遣歸零」政策而失業。根據資訊，這209名派遣勞工，在台電綜合施工處擔任「監造工程師」，負責監工該公司全台各電廠、變電所之興建、維修。記者會上，派遣工出席代表表示：同仁中，絕大多數人長期於台電服務，許多甚至超過十年年資。所有人應徵時，均由台電主管面試，任職後直接受台電管理，派遣公司僅名義上做為「雇主」，不實際指揮監督工作。

而由於台電為國營事業，行政院「派遣歸零」，所屬各機關不再使用派遣人力後[2]，這些「委外」工程師必須通過《國營事業管理法》第31條第1項規定的「公開甄試」，才能獲台電直接僱用。在他們年紀多在四、五十歲上下，學歷以專科為大宗的情況下，參加公開甄試，只怕很難與學歷更高的年輕人競爭。此外，吉興在和台電的標案（「營建處及綜合施工處108年度委託工程顧問公司技術人力支援服務工作」）結束後，手上也沒有工作內容及待遇相當的足夠職缺，能提供給勞工們轉任。於是，演變成「派遣歸零、勞工失業」，這樣子弔詭、尷尬的狀況。

用過即丟：「派遣歸零」，原派遣勞工不保證獲直接僱用

2018年7月18日，輿論一般簡稱「派遣歸零」的「行政院暨所屬機關（構）檢討運用勞動派遣實施計畫」獲核定通過，目標在2020年12月31日前，行政院及所屬各機關（不含公立醫院、學校及事業機構）不再使用任何派遣人力。依照計畫，各機關原有使用派遣人力的業務，將以該業務之執行，人員是否能避免機關指揮監督為判準，分別改採勞務承攬或自僱的方式，來獲得所需人力：若可避免指揮監督，替為勞務承攬；無法，則換成自僱。而根據行政院人事行政總處表示，經此「歸零」計畫，原本使用派遣的人力需求，「超過九成將改為政府自僱人力」[3]。

不過，誠如上述台電派遣工的案例顯示：自僱取代派遣，並不保證原本的派遣工們，就有那個榮幸、運氣被直接僱用。在「派遣歸零」計畫書裡，針對依業務性質，應改採自僱的人力需求，規定了用人機關，「應本公平、公正、公開原則辦理甄選作業」；亦即，派遣工欲轉為自僱，必須和外來求職者競爭，不一定獲得錄取。但，就像本系列專題第三篇文章即將詳述的那樣，台灣公部門人力委外政策的一大弊病，是事實上，在政府使用的大量派遣、承攬勞工裡，有許多人無論做為其「雇主」的外包公司怎樣更換，均長期、連續於同一機關從事不變的工作；外包公司沒有履行任何招募、訓練及管理職責，不過是勞工被轉掛名下的虛晃「雇主」，政府機關係以「假派遣／承攬，真僱傭」的方式運用人力。而在這樣的狀況下，行政院「派遣歸零」不直接將派遣勞工轉為政府自僱，也就顯得輕賤對待，把人用過即丟、毫不照顧工作權，是計畫的一項主要問題。

政策實施後，政府非典型人力數量繼續成長，低技術、低薪工作往承攬集中

計畫的另一重大問題，則存在於「勞務承攬」這個，人總處宣稱只有不到一成的原派遣人力需求，會轉入其中的用人方式。

圖一 中央政府使用非典型人力總數（2011-2017）[4]

圖二 中央政府使用非典型人力總數（2018年第2季-2019年第4季）

不過，與派遣勞工人數減少同時，勞務承攬人員的數量卻在增加。2011至2017年，中央政府各機關，總計減少3,472名派遣勞工；同期間，勞務承攬人員則增加6,206人，超過派遣勞工減幅，數量從35,680上升到41,886。派遣、承攬合計，政府委外人力總數從47,610成長至50,344，非典型僱用仍呈擴張（圖一）[5]。再拿「派遣歸零」實施前後比較（圖二）：2018年第2季，中央政府各機關總計使用43,025名勞務承攬人員，2019年第4季上升至47,602人，增加4,577位。勞務承攬人員的增幅，與派遣勞工減少4,902人差距不大，佔2018年第2季派遣勞工總數（7,916）57.82%，亦遠超人總處宣稱，只會有不到一成的原派遣人力需求轉入[6]。

「派遣勞工」與「勞務承攬人員」的差別是？自從1993年，行政院公布、實施「行政革新方案」，開啟台灣「政府改造」工程以來，政府人事政策的一貫方針，就是在公務員額精簡、凍結的前提下，擴大使用派遣、承攬及契約（即俗稱「約聘僱」）人員，來負責各種所謂職務內容不涉行使公權力，又或者低技術的事務性工作（本系列專題第二篇文章將詳細說明）。

經過近三十年累積，形成政府機關內，大量明明長期從事經常性業務，但卻總是處在不穩定就業，且勞動條件多數低落的各種非典型、編制外人力。針對這樣的狀況，2001年，立法院審查中央政府總預算時決議，要求全體行政機關往後，每年減少使用3%的聘僱人員，於三年內降至公務人員預算員額數5%。彼後，因應聘僱人員數量凍結，行政機關擴大使用臨時（約用）人員；2008年，則因臨時人員納入《勞動基準法》適用、人力成本上漲，改增加派遣人力。

接著，2010年，由於輿論關注、批判政府派遣人力氾濫，立法院要求行政院管控所屬各機關，往後使用的派遣勞工不得高於當年人數；結果，又發展成改採勞務承攬人員來代替、補充派遣人力。而檢視行政院人事行政總處於2018年3月，調查公部門派遣、承攬勞工，月薪未滿三萬元者分佈之業務種類，派遣、承攬各十七類中，有十五類彼此重疊（表一）[7]。故，可以說，台灣政府機關裡的「派遣勞工」和「勞務承攬人員」，只在做為兩種分類、統計名目的意義上不同，沒什麼工作內容、勞動條件方面之實質差異[8]。

於是，行政院「派遣歸零」對解決公部門非典型人力氾濫，就業不穩定且勞動條件低落，成效恐甚為有限。首先，如「圖二」數據呈現，「派遣歸零」實施至今，政府使用的非典型人力仍在增加。再來，「行政院暨所屬機關（構）檢討運用勞動派遣實施計畫」裡，除指示原派遣人力需求中，其業務執行不必由機關指揮監督者應改承攬外，還明列電話總機、清潔、檔案管理、駕駛、電腦維修、公文傳遞、資料登錄、遊憩館所民眾服務，這八項屬於基層藍領性質業務，一律更為承攬。

對照人總處2018年3月調查，從事上述八類職務者（佔派遣勞工人數26.24%），數量佔月薪未滿三萬元之勞務承攬人員（對應為：電話服務、總機；檔案管理；駕駛；環境清潔及美化；電腦、資訊維護；文書處理及行政庶務）的66.57%（表一）。也就是說，「派遣歸零」的政策效果之一，是把低薪大宗的藍領低技術工作往承攬集中，確立勞務承攬人員為政府機關裡，承受壓榨、剝削最兇的一批人力。因此，要想真正解決台灣公部門非典型人力氾濫問題，改善基層、弱勢勞工處境，勢必得採取比行政院「派遣歸零」更根本、周全的方法。本系列專題的後面幾篇文章，將先完整介紹台灣公部門人力委外的源流、現況，然後提出政策建議。

表一 中央公務機關派遣、承攬人員月薪未滿三萬元者所從事業務類別分佈[9]

【延伸閱讀】
2020｜勞團提七訴求要總統候選人表態勞動政策 三黨回應總盤點
2020｜五一遊行因肺炎取消 勞團憂未來現失業潮、減薪潮
2018｜【管見新聞】政府派遣歸零，玩假的？20180803
2014｜2014五一勞工遊行 訴求「反低薪、禁派遣」保障勞工生活條件

[1]信傳媒（2019年12月26日），〈「派遣歸零」1年後…台電200名派遣工程師年前恐丟飯碗〉〔讀取日期：2020年2月9日〕）。
[2]事實上，一般簡稱「派遣歸零」的「行政院暨所屬機關（構）檢討運用勞動派遣實施計畫」，適用範圍僅明文公務機關，不含公立醫院、學校及事業機構。係經濟部自主指示所屬各國營事業比照，台電才也跟著實施派遣歸零。
[3]〈人事總處新聞稿消息：行政院派遣人力歸零是改以政府自僱人力為主，不會造成承攬人力大量增加〉（2018年8月2日），（讀取日期：2020年2月16日）。
[4]僅計公務機關，不含公立學校、醫院、國營事業及政府捐助財團法人。另，2016年以前，僅計行政院及所屬機關。2017年開始，才將行政院以外的中央機關納入。
[5]加上臨時人員，非典型僱用的擴張更顯著：從2011年77,431人，上升到2017年94,637人。
[6]當然，勞務承攬人員增加的數量，未必都從原派遣人力需求轉入。但，仍足以充分顯示勞務承攬呈擴張狀態。
[7]「電話服務、總機／電話服務、總機」、「檔案管理／檔案管理」、「駕駛／駕駛」、「清潔／環境清潔及美化」、「電腦資訊設備維護／電腦、資訊維護」、「公文傳遞、資料登錄建檔、其它行政庶務／文書處理及行政庶務」、「社工、照顧服務／照顧服務、護理、社工、救護車勤務」、「保全／保全勤務」、「工程技術、施作、水電機電維護／設備操作維護」、「事實蒐集、查察、檢察工作、設備或廠址巡察／事實蒐集、查察或驗證等前置作業」、「文教專案策劃管理／專案計畫人力」、「其它／其它」。
[8]照理來說，派遣勞工與勞務承攬人員的差別，是之於前者，機關能夠指揮監督，對後者則不具此權力。但以台灣政府機關內的實況，兩者被使用的方式並沒什麼真的差異。
[9]調查日期：2018年3月份。