本系列文章改寫自「台灣公部門非典型僱用狀況研究計畫」之研究報告，作者皆為研究計畫執行團隊，若讀者想更深入了解本研究的詳細成果，請參考：計畫研究報告完整版。
【報告改寫系列貼文】
台灣公部門派遣工作者的基本圖像｜台灣公部門非典型人力氾濫的問題與對策（三）
【同場加映】從行政院「派遣歸零」談起
文/林奕志（臺灣勞動者協會理事）
小政府的政策邏輯
台灣政府經過了1970與1980年代公務人員人力的增長，從1990年代開始，就積極效仿當時英美「新自由主義」之「小政府」構想，進行政府組織精簡與公務人力減縮，開啟了一連串的人力改革計畫。其中包括1993年的「行政革新方案」，1997年的「跨世紀人力發展計畫」，以及1998年的「政府再造綱領」等。
而其中最具體的措施之一，就是縮減正式公務人員的使用。2001年立法院審查中央政府總預算時決議，要求人事行政局每年裁減聘僱人數百分之三，三年內降低至規定人數比率之內。在立法院強力的要求之下，行政院於是擴大委外、承包或志工參與，以達精簡人員之目標。
而2002年的政府改造委員會，通過「政府人力運用彈性化計畫方案」，其中包括了「契約進用人力制度」，則為近年公部門大量使用的臨時人力開了大門。而2010年除了實施「中央政府機關員額管理辦法」直接管控機關員額之外，及同時推動「行政院及所屬各級機關精簡人員優惠退離辦法」，鼓勵當下公務員提早退離。這些政策與法案，雖然並沒有明確的政策連貫性，也經過不同執政黨的更迭，但都有「精簡人力」及「業務外包」的共通邏輯。
而這政策邏輯結果很明顯，就是政府人力的縮減，從圖1可見，公務人員的聘用數，從1999年後不斷下滑，在2006年降到最低，僅有1999年的82%，而在此後雖然稍微回升，但也僅在1999年的85%水準左右。而若納入「職工及聘僱人員」來合併統計，最低點的2017年，則僅有1999年的77%水平。
圖1：台灣政府歷年公務機關聘用人數
非典人力的擴張
在正式編制人員的數量逐年下降的同時，政府對於非典型人力的使用則逐步上升。政府非典型人力可分為「臨時人員」、「派遣勞工」、「勞務承攬人員」三種。其中「臨時人員」，指的是政府機關以定期契約直接僱用，從事臨時性、短期性、季節性或特定性工作，工作內容不涉行使公權力而非屬公務人員。此類人員由政府與其簽訂定期契約，不佔正式員額，依不同的法規進用分為聘用、約僱、約用三類人員，統稱「契約人員」，即一般俗稱之「約聘僱人員」勞工。雖然比起正式公務人員，臨時人員的就業不穩定，但由於其勞僱及指揮監督關係較派遣、承攬勞工明確，故權益問題相對單純。
「派遣勞工」，其特性是對其之使用及僱用分離；勞工在法律、名義上的雇主為民間派遣公司，但實際被派至政府機關（要派單位）工作，由該機關的主管行使指揮監督。
而「勞務承攬人員」，則處在與「派遣勞工」非常類似的三方關係：首先，由政府機關（定作人）與承包廠商（承攬人）簽訂業務承攬契約（商務契約）；
然後，承攬廠商再將所僱用的勞工，派至政府機關服務。與派遣的差異在於，政府機關對承包廠商的勞工理應不具指揮監督權力，故不能干涉勞務承攬人員的勞動過程（工時、排班、休假……等），僅得就工作成果驗收。
台灣政府非典型人力人事行政總處從2011年才開始統計，故僅能掌握最近8年（2011～2018）的狀況。 根據圖2，這8年政府使用的派遣及承攬勞工數上漲，從47,610人，增加到52,472人，增幅10.21%（4,862人）。而分別觀察派遣及承攬，可以看到政府派遣勞工的人數，自2013年起逐年下降；但在派遣勞工人數減少的同時，勞務承攬人員則一樣從2013年開始，每年連續增加數量，且增額較派遣減少者為大。2013至2018年間，政府派遣勞工減少4,078人，勞務承攬人員增加8,640人。另外，若把臨時人員也納入計算，政府非典型人力的增幅更大，從2011年77,431人到2018年101,698人（臨時人員、派遣勞工、勞務承攬人員合計），增加31.34%（24,267人）。
圖2：2011至2018年，中央政府歷年使用非典型人力數
（資料來源：行政院人事行政總處）
派遣、承攬不分，整體條件低落
雖然派遣與承攬人員有理論上的差異，但在現實上，各政府機關經常將勞務承攬工作者視為一般的派遣勞工，對其指揮監督，甚至直接掌握人事權。過去20多年，做為台灣公務員額減縮的一貫配套，政府各機關將許多常態性業務委外；導致如今公部門內大量的派遣、承攬勞工雖然名義上不斷更換雇主，卻都在相同單位從事相同工作。理應短期、臨時的派遣與承攬勞工，成了承擔經常性業務的固定人力。而在派遣、承攬勞工不隨廠商更迭的情況下，所謂「雇主」──即外包廠商，經常也只負擔金資發放等基本行政工作，勞動現場的實際管理多半都由政府機關的管理人員負責。而近年輿論日漸關注公部門派遣的問題，行政院於是從2010年開始要求逐年降低派遣使用人數；結果反而使許多機關使用承攬勞工來規避派遣，演變為比「假派遣，真僱傭」還更糟糕的「假承攬，真派遣」形式。更惡劣的，則是政府機關直接以勞工個人為「廠商」，與其簽訂「自然人承攬」契約，使其完全不受任何勞動法令之保障。
台灣公部門使用派遣、承攬人力最詬病之處，是在多數情況下，這些所謂的「委外人力」，實質為經常性人力，卻無法轉為正式人員甚至臨時人員。且在這樣「假派遣／承攬，真僱傭」的模式下，外包廠商獲利來源，在於透過壓低「勞工」的勞動條件，擴大與政府價金間差額。這導致委外人力的勞動條件長期處於極為惡劣的狀況。根據我們實際觀察、接觸的經驗，政府勞務委外，以清潔、保全、傳送等基層藍領工作為大宗。在工作技術水準不高且勞工背景條件多半不佳的情況下，更容易發生壓榨、剝削。而這些勞工勞動條件惡劣的遠因，即是台灣政府20多年來「精簡人力」及「業務外包」的政策邏輯。
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