文/公庫特約記者張已亷
5月22日地球公民基金會、大社環境守護聯盟以及高雄市議員吳益政辦公室在高雄市議會舉辦「高雄空污與監測座談會」，期盼透過《高雄市環境維護管制自治條例》修正草案，補足當前政府監測管控工業區的漏洞，消弭社區居民的健康疑慮。
過往為配合國家經濟發展相關計畫，高雄市有多個鄰近社區的工業區，工安意外、異味洩漏等問題長期困擾周邊居民，更加深居民對於居住環境的焦慮。然而，工安管理與環境安全等末端管制措施無法有效解決居民的不安，因此民間盼透過座談會找出符合居民需求的解決方案。
當前空氣污染監測措施夠不夠？環團與學者：仍有多項不足與困境！
地球公民基金會副執行長王敏玲說，台灣社會近年對於PM2.5（細懸浮微粒）造成的空氣品質影響，已有一定程度的關切與瞭解。但針對附著於PM2.5的有害物質則缺乏討論，導致政府不僅沒有相關規範措施，關於有害物質的相關監測項目與儀器也不足。王敏玲指出，當前環保署設立的空氣品質監測網，僅能顯示臭氧濃度、懸浮微粒PM2.5及PM10等項目，不只無法呈現其他化學物質監測狀況，也無法呈現區域內具有多少有害空氣污染物。
同時，環保署監測網可調閱的相關統計資料以「年報」方式呈現，無法有效且即時反應當下污染狀況，甚至沒有關於「有害空氣污染物」的數據資料，其餘數據資料也過於艱澀難懂，使得民眾無法快速地理解內容。當空氣品質監測資訊傳遞速度緩慢時，導致居民身體健康已受到危害，卻無法即時瞭解身處的環境，能瞭解的程度也有所侷限，王敏玲痛批：「這些狀況對於社區的『知情權』非常不友善。」
地球公民基金會副執行長王敏玲
國立政治大學公共行政學系助理教授施佳良表示，台灣工業區已進入晚期發展階段，風險和污染問題已越來越嚴重，但台灣現行管制法規大多僅針對「新設工業區」進行規範，忽略既有「老舊工業區」造成的問題。施佳良認為，台灣如何補強應被規範卻尚未被妥善處理的工業問題，已成為當前非常重要的議題。
對此，施佳良引述去（2019）年4月19日舉辦的「高雄石化社區治理公聽會」相關資料。在當時的公聽會，來自美國加州大學爾灣分校人類學系教授Kim Fortun分享老舊工業區與周邊社區的相關觀察，當時分享的案例為「Rule 1180」及「AB 617」[1]，上述兩個案例的重點分為三項，包括：不該讓弱勢社區承受到不成比例的空氣污染、開發方應負起主動監測的責任、相關資訊應明確落實達到社區參與權與知情權，同時，應將三項重點進行相關結合，讓政府、廠商與人民之間不只停留在「上對下」強制說服、單向合作的狀態，而是彼此間更能重新建立信任與溝通。
尤其，施佳良建議，倘若要進一步改善高雄的空氣污染狀況，首先必須針對工廠進行監督，並確實盤點問題癥結點，再搭配政府即時性監控資料與地方居民生活經驗進行交叉比對等，讓監測的目的不只是讓污染排放量降低，也可避免社區在面對工安事故發生時，受到無法挽回的傷害。義守大學公共政策與管理學系助理教授吳明孝也提到：「有關空氣監測的概念，其實一定要有所謂的違反情況才需要監測嗎？這是錯誤的觀念！」
國立政治大學公共行政學系助理教授施佳良表示，台灣工業區已進入晚期發展階段，風險和污染問題已越來越嚴重，但台灣現行管制法規大多僅針對「新設工業區」進行相關規範，忽略既有「老舊工業區」造成的問題。
吳明孝認為，針對工業區的監測可依照污染情況分為三個層次，初步為「一般監測」，廠商必須嚴格遵守相關管制，對工業製程負起責任。然而在台灣，廠商大多在此階段產生與「操作過程」相關的問題，包括工廠方的疏忽、法規上的缺漏，以及政府執法能力不足等問題。
吳明孝表示，政府目前主要以「檢核操作許可證」的方式管理廠商操作過程可能導致的問題，然而施行的成效不佳。因此，除了檢核操作許可證，中央政府應下放管控權限給地方政府，並結合大數據資料分析，持續公開工廠即時的排放狀況，讓社會產生集體自主監督的力量。
而倘若工廠發生意外，進入所謂「違規」階段。吳明孝指出，目前政府往往是等到民眾聞到味道報案後，相關單位才進行查緝。他痛批：「這樣的觀念是錯誤的，怎麼可以把人民當成感測器？如果民眾聞到味道，代表污染已經相當嚴重了！」有鑑於此，他認為管制手段除了上述傳統被動式途徑之外，更需要納入「超前部署」的概念。
同時，吳明孝表示，由於未來工業製程的排放物質可能無臭無味，但不代表對人體就沒有傷害，因此污染認定標準應早先於工業技術的發展，如此才能達到確實管控的目的。而工業區監測過程的最後一個階段為「緊急災難」，他認為當緊急災難發生時，環保局、民政局、消防局等相關局處必須考量進行橫向整合，甚至目前法規層面如何認定咎責單位，相關機制也仍未明確。
義守大學公共政策與管理學系助理教授吳明孝表示，未來工業製程的排放物質可能無臭無味，但不代表對人體就沒有傷害，因此他認為污染認定標準應早先於工業技術的發展，如此才能達到確實管控的目的。
《高雄市環境維護管制自治條例》該如何修正？如何改善當前監測不足的狀況？
高雄目前既存的小港臨海工業區及林園工業區因符合《空氣污染防制法施行細則》第10條規範，屬於「特殊性工業區」，因此依法必須在工業區周邊設立完整、密集的監測設備。然而，位於北高雄的大社工業區，卻因工廠設立時尚未有相關環保法規，導致老舊工廠無法符合「特殊性工業區」認定標準，尤其目前大社工業區週邊既有監測設備無法有效進行相關監測。
對此，地球公民基金會副執行長王敏玲說：「如此明確的環境不正義，就連監測都不夠，自己的監測問題必須靠自己的自治條例來補強，不能只是毋願！」期盼藉由《高雄市環境維護管制自治條例》修正草案第14-1條，將認定標準的權限交給地方政府。並透過第23-1條的處罰項目[2]，強制廠商提出「空品監測計畫」等法制化過程，藉此改善污染並維護鄰近社區居民的身體健康。王敏玲也提醒，楠梓加工區及新設置的仁武產業園區同樣需要空氣品質監測等盤點與關切。
針對目前空氣污染防制法不足之處，吳明孝認為可透過自治條例進行相關補強。他先指出當前法規的癥結點，尤其過往政府針對特定工業區設置監測設備等往往沒有法源依據，而法規經過幾次修訂後，政府才得以大範圍設置監測設備。然而相較於「Rule 1180」美國加州案例，主要由廠商主動設置監測設備，台灣目前仍以「被動」方式進行監測，且管制目標也並非針對工業區進行更高密度的設計。
吳明孝表示，法規也應隨著檢測技術提升，進行新增與修訂。他強調，自治條例在上述面向即可扮演補強角色，可有效進行環境保護災害防救、工殤防護管理等，政府應從被動模式轉換成主動監測，並透過要求廠商提出防治計畫、彈性化認定排放標準、配合嚴厲懲罰手段等，才有辦法確實改善當前污染困境。
大社環境守護聯盟成員江文宏提到，地方居民的生活中非常需要即時、常態、完整的監測分佈，不只是當居民反應異常狀態時，政府能夠即時朔源抓出污染排放源頭，更重要的是防範於未然，讓整體社會有能力即時應變危險的發生。
地方居民面對空氣污染怎麼辦？ 居民：報案也沒用！
住在大社工業區旁四十多年的大社環境守護聯盟成員江文宏說，家人在陰天或是下雨天都會聞到異常味道，自己卻因長年與工業區相伴，除非異味非常濃厚，否則身體已無法感知異常氣味，這種身體反應更加突顯大社工業區鄰近住戶長期籠罩在惡劣的環境之中的困境。
對此，聯盟曾向社區發出問卷，統計居民聞到異常味道的反應與後續處理方式。統計資料顯示，89％的居民不會報案，其中有些人對於舉報喪失信心，也些人不曉得有申訴管道，江文宏反問：「經濟部在地方說明會上，卻用只有11%的報案率認為空氣改善污染防治做得很好？」他痛批，政府並未看出地方居民的無奈以及對於申訴舉報單位的不信任。
江文宏進一步分享自身的報案經驗，他曾經在聞到異常味道的當下撥打1999高雄市政府線上即時服務系統，然而稽查人員過了2.5小時才拿著監測設備抵達現場進行檢測，結果往往顯示空氣品質「標準」、「正常」。江文宏提到，地方居民的生活中非常需要即時、常態、完整的監測分佈，不只是當居民反應異常狀態時，政府能夠即時朔源抓出污染排放源頭，更重要的是防範於未然，讓整體社會有能力即時應變危險的發生，別讓像是印度LG化工廠毒氣洩漏等工安事件在台灣上演。
北高雄社區大學副校長張豐藤則建議，市府相關檢核、查緝單位需要進行內部橫向整合。
除此之外，北高雄社區大學副校長張豐藤則建議，市府相關檢核、查緝單位需要進行內部橫向整合，尤其需要統整高雄市府空氣與噪音防制科的「環境稽查科」與「環境檢驗科」兩者專業，考量是否增加相關單位的人力配置，如此才能更加有效提升監測管控品質。
居住在小港臨海工業區，同樣長期飽受工業污染侵擾的高雄健康空氣行動聯盟理事長黃義英，以及高雄要健康婆婆媽媽團長洪秀菊補充提到，未來政府新設置的『全國循環專區試點暨新材料循環產業園區申請設置計畫』，以及產業園區中相關監測儀器的準確與品質修繕等也需被關注。未來倘若自治條例得以設置，必須要能確實發揮約束力，有效遏止惡質廠商。
同樣長期飽受工業污染侵擾的高雄健康空氣行動聯盟理事長黃義英
「住在工業區旁的居民才是最好的空氣污染監測站！」南部反空污大聯盟發言人李建誠建議，高雄市政府能在受污染的社區成立「空品巡守隊」，成員由鄰近工業區的居民擔任，相關局處定期教導隊員基本知識、檢測儀器操作方式等，更能有效進行地毯式污染通報與採證。此舉不只補強既有監測設備不足的問題，更在法規上賦予人民保護自我居住環境的權利。
座談會尾聲，國立中山大學社會學系副教授邱花妹總結提出關於環境正義的三個面向，包括：分配不正義、程序不正義、肯認不正義。邱花妹認為，在此次的自治條例中，必須確實盤點污染嚴重社區，且應謹慎看待地方需求、完整揭露資訊，並且完善地界定利害關係人，並邀集大家共同參與監測計畫，將監測計畫納入在地生活文化、污染知識等，如此一來也可有效補足法規層面的速度、效能、執行力等問題。
南部反空污大聯盟發言人李建誠建議，高雄市政府能在受污染的社區成立「空品巡守隊」，成員由鄰近工業區的居民擔任，相關局處定期教導隊員基本知識、檢測儀器操作方式等，更能有效進行地毯式污染通報與採證。
另外，邱花妹強調，高雄處於晚期工業時期，目前既存石化廠區已十分老舊，強化當前的監督措施不只彌補環境不正義，更是為了達到更全面的「共好」，重新思考城市整體發展脈絡、降低城市風險，以及保障廠區內勞工勞動安全，邱花妹說：「強化監督不只是為了石化區周邊居民，更重要的是『good for the many』」。尤其2018年立法院三讀通過「空氣污染防制法」修正案，修正內容增訂「好鄰居」條款、吹哨者條款、從工廠源頭進行管制等補強措施，邱花妹認為此次會議提及的《高雄市環境維護管制自治條例》修正草案，未來地方政府也應善用權限，發揮相關效用。
針對此次民間舉辦的座談會狀況，高雄市環保局空噪科科長黃家俊回應說明，之後市府將依據中央法規，針對《高雄市環境維護管制自治條例》修正草案中第14-1條的產業類別等，做出更加明確的定義。黃表示，倘若高雄市既存或新增的工業廠區符合條文中所規範「一定比例」的工業類別，就必須做環境監測，也須每四年重新提出污染防治計畫書。至於稽查人力的部分，市府日後再行研議評估。
國立中山大學社會學系副教授邱花妹認為，此次會議提及的《高雄市環境維護管制自治條例》修正草案，未來地方政府也應善用權限，發揮相關效用。
高雄市環保局空噪科科長黃家俊回應說明，後續市府將依據中央法條，針對《高雄市環境維護管制自治條例》修正草案中第14-1條的產業內容等，做出更加明確的定義。
AB617：美國加州議會第617號法案，授權環保機關針對風險危害最嚴重的社區，擴大社區溝通，以此進行社區空氣監測與制定社區空氣管制計畫，目的在改善污染情況，達到環境正義。
（資料來源：政大公共行政系兼任助理教授施佳良整理）
第 14-1 條
本市特定區域內一定類別之工業生產設施，其開發單位、機關或業者，應制定空氣品質監測自主管理計畫（以下簡稱空品監測計畫），報請主管機關核定後執行。 前項特定區域與一定類別之工業生產設施，由主管機關分批公告之。空品監測計畫之內容、申報程序、查核、計畫變更等相關作業及其他應遵行事項，由主管機關另定之。
第 23-1 條
開發單位、機關或業者，經主管機關通知限期內提出空品監測計畫而未提出者，處新臺幣十萬元以下罰鍰；並再命限期提出；屆期未提出者，並得按次處罰，經命限期提出二次以上屆期仍未提出者，得按次處罰或命停工至提出空品監測計畫經核定生效為止。開發單位、機關或業者提出之空品監測計畫經主管機關審查未通過者，主管機關得命其於相當期限內重行提出，期限屆至仍未提出者，準用前項規定處理。開發單位、機關或業者提出空品監測計畫，經主管機關審查仍應修正者，得命其於一定期限內為之，屆期仍未提出者，得處新台幣五萬元以下罰鍰，並按次處罰或命停工至空品監測計畫經核定生效為止。
有下列情形之一者，處開發單位、機關、業者或行為人新臺幣二萬元以上、十萬元以下罰鍰，並命限期改善；屆期未改善者，得按次處罰：
一、規避、妨礙或拒絕配合主管機關命提供有關空品監測計畫有關之資訊，或 執行第14-1條職權所必要之檢查、採樣或查核之命令者。
二、未依主管機關核定之空品監測計畫執行，經命限期改善仍未改善者。
三、執行空品監測計畫所提供之內容、數據或物質種類經查核有捏造、變造或虛偽不實之情形。
（資料來源：地球公民基金會）
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