整理/洪育增
前幾周節目內容討論台南鐵路徵收爭議事件，本集節目延續「徵收」議題，邀請政治大學地政系教授徐世榮來到節目現場，導讀《超額徵收》一書，並聊聊書中的內容與當今台灣社會的徵收制度之間，有哪些關連與影響。
《超額徵收》由美國學者羅伯．庫斯曼（Robert E. Cushman）在1917年完成著作，當時庫斯曼遠赴歐洲採集相關資料，歷經第一次世界大戰，以及戰爭期間資料佚散等事故，他仍舊完成該本著作。同時，庫斯曼在書中借鏡歐洲經驗，做為美國發展徵收制度的基礎，並在書中探討100多年前美國的徵收制度有哪些缺陷與狀況。
徐世榮認為，透過該書內容可以發現，台灣目前所使用的土地徵收制度，其實源自於100多年前美國與歐洲各國使用的「超額徵收」概念，因此也可以說台灣當今的土地徵收制度相當「過時」，使用的觀念與範疇也遠超乎當年歐美各國的情況，甚至造成了台灣社會目前的土徵悲劇與困境。
台灣「區段徵收」源自於歐美「超額徵收」制度 百年前後理念現況大不同
談起台灣的徵收制度，一路走來致力於鑽研地政學的徐世榮表示，自己在求學階段學習關於《土地法》的論述與內容時，發現有一篇重要的章節叫做「土地徵收」。其中，台灣的土地徵收分為一般徵收、區段徵收、市地重劃等，且徵收目的皆與「公共利益」相關，一旦政府認定有增進經濟建設、都市更新等需求，即可針對私有土地進行徵收。
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同時，教科書等內容也提到，台灣目前的「區段徵收」概念源自於19世紀歐美各國的「超額徵收」概念。所謂「區段徵收」是指政府基於都市更新等都市開發需求，所進行的徵收行為。主要由政府徵收土地並進行重新規劃與整理，待政府開發完成後，區域內土地大致可分為「公共設施用地」、「可供建築土地」（又稱抵價地）、以及「剩餘土地」（又稱配餘地）。
基本上「公共設施用地」約占徵收面積的25%-30%，由政府直接支配使用。至於「可供建築用地」又稱為「抵價地」，約占總徵收面積的40%，由政府分配給該區域的土地所有權人，土地所有權人可以選擇領取現金，或是領取抵價地增蓋建築等。同時，剩下的「剩餘土地」又稱為「配餘地」，約占徵收總面積的30%，政府可針對「剩餘土地」辦理公開標售、標租、設定地上權等，加以開發使用。
至於百年前歐美各國施行的超額徵收（excess condemnation），本書作者庫斯曼也特別定義，指出這是一項為了國家或城市所採取的政策手段，主要為了興建公共建設（public improvement）所進行的徵收制度。同時，政府除了針對公共建設的區域進行徵收，為了讓公共建設更為完善，也會針對公共建設區域外的相鄰土地一併進行徵收，並將過剩的土地進行出售或租貸，進一步獲利。
以「桃園航空城」區段徵收案為例，該案主要為了興建機場公共建設，也就是桃園機場第三跑道，進行徵收開發。其中，第三跑道又稱為「蛋黃區」，所需土地約700公頃。至於跑道周遭的土地又稱為「蛋白區」，約有3100公頃也要另行徵收。換言之，桃園航空城徵收案中，蛋白區的徵收範圍遠遠超乎蛋黃區的四倍。
為了凸顯徵收範圍過於不合理，徐世榮以台北大安森林公園與政治大學為例。他表示大安森林面積約26公頃、政治大學面積約100公頃，倘若將桃園航空城徵收案從蛋黃區到蛋白區整體面積合計，並進行相關換算，可發現整體徵收面積約相當於146座大安森林公園、38個政治大學。
徐世榮進一步指出，19世紀歐美各國透過各種方式進行「超額徵收」有三大目的，首先是為了解決「殘餘地問題」，因此又稱為「殘餘地徵收」，針對公共建設完成後剩餘的零星殘餘地一併徵收，並在開發完成後出售給土地所有權人。
其次則是「擴張性徵收」，為了維護公共建設的美觀與效能，避免公共建設周圍的土地使用危害到公共建設本身，因此一併進行徵收與出售等相關限制。第三項目的則是為了賺錢，又稱為「區段徵收」，政府徵收公共建設鄰近土地，並透過未來地價上漲等趨勢賺取金錢，作為補貼公共建設的財源之一。
「台灣的徵收大多是為了『賺錢』，台灣的區段徵收可以說是『超額』的『超額徵收』。」徐世榮不諱言地說，相較於百年前歐美各國實施的「超額徵收」制度，當今台灣的土地徵收制度可說是遠超乎歐美各國的徵收基礎。尤其歐美各國已有很長一段時間不再使用「超額徵收」的概念，反觀近年台灣政府屢屢執意進行區段徵收，甚至造成不少社會問題與悲劇，包括：桃園航空城、新北八里台北港、苗栗大埔等。他不禁感嘆，台灣近年使用的土徵制度完全是「過時」的狀態。
無法賺錢的土徵制度 歐美停止使用、台灣仍施行？
究竟為什麼百年前提出超額徵收概念的歐美各國，至今已不使用相關的土徵制度？徐世榮表示《超額徵收》一書有提到，由於19世紀歐洲地區盛行「超額徵收」概念時，政府的目的就是為了賺錢，然而在後續發展的狀況看來，無論是法國巴黎、英國曼徹斯特及倫敦、比利時布魯塞爾等各國城市，政府施行「超額徵收」的下場往往呈現虧錢狀態，土地公開拍賣仍舊乏人問津，也因此歐洲各國決定停止使用該制度，庫斯曼也將這些現象收錄在書中，並讓美國政府發展土徵制度的同時也能引以為鑑。
然而當今台灣政府仍不斷以「公共利益」之名，施行此徵收制度，徐世榮認為相當不合理。以林口A7徵收案為例，政府預計在機場捷運線A7站，也就是「體育大學站」周邊進行土地徵收。透過開發這塊坐落於桃園市龜山區與新北市林口區交界的土地，未來預計發展為236公頃的住宅、商業及產業用地。
其中，住宅區面積約77公頃，住宅面積中包括10公頃的「合宜住宅」用地。所謂合宜住宅主要是為了改善國宅品質不佳、舒緩房價上漲等問題，因此由政府提供土地並低價賣給民間廠商，並由廠商提供資金、技術等予以興建，未來將以「合宜價格」提供中低收入家庭購買機會。
徐世榮認為，「合宜住宅」看似為了實現社會正義、符合公共利益，然而整體徵收面積占236公頃，其中合宜住宅僅占10公頃，他不禁反問：「擴大徵收的狀況真的符合公共利益嗎？」他痛批，現實狀況是政府往往將土地轉手賣給建商，建商透過蓋房、賣房謀取暴利，真正的公共利益反而不見蹤影。
在這些土地徵收遊戲中，政府作為「劊子手」剝奪私人土地與財產，並轉手賣給其他人，徐世榮認為上述完全不是土地徵收的必備條件。也因此百餘年前庫斯曼已在書中提到，政府透過土地徵收賺取金錢的方式並不可取。
同時徐世榮表示，台灣目前仍執意施行不合時宜的徵收制度，追根究柢可總結為兩大原因，包括政府的「財政」思維，以及台灣早期受到威權統治的影響。以桃園航空城案例來看，政府從財政思維進行徵收案的規劃，為了籌措第三跑道相關經費，政府必須徵收第三跑道以外的區域，並做為開發使用。一旦第三跑道所需經費越多，外圍徵收範圍也會隨之擴大，甚至導致徵收範圍不斷產生變化。
徐世榮痛批，「滿足政府財源所需」並不是土地徵收的必要條件，如今台灣各地徵收案件卻不斷上演這般荒謬的劇碼，政府將公共建設的成本大量轉嫁給當地居民，並透過犧牲當地居民的私人財產，作為發展公共建設的基礎，他認為這個作法相當不合理。除此之外，由於當今台灣社會的土地徵收制度制定於解嚴前，徐世榮認為這也導致土徵制度與「威權體制」息息相關。
綜觀台灣的各式法規，徐世榮表示共有15條法令談到「區段徵收」，尤其《土地徵收條例》第1條更開明義地指出，為了增進「公共利益」進行土地徵收。而所謂「公共利益」更受到《憲法》第23條保障，一旦涉及公共利益，政府即可「合法」剝奪人民權利。徐世榮反問，究竟「公共利益」由誰來定義？建商低價向政府買地再高價售出，難道也算公共利益？在公共利益的名義底下，台灣又有哪塊土地能倖免於徵收的命運？
不接地氣的徵收過程 無處安放身心靈的迫遷戶
節目主持人管中祥提到，區段徵收是一套「由上而下」的系統，由政府制定相關決策，並由民間顧問公司等機構執行規劃，隨之展開徵收過程。管中祥認為「顧問公司」固然擁有工程專業，然而為了配合政府需求，往往無法實際地瞭解徵收區域的在地情感與文化等脈絡。也因此常見台北顧問公司到屏東鄉村進行徵收規劃等案例，顧問公司並無深入瞭解當地文化生態，導致規劃內容未必符合在地需求，也無法真正做到符合人心的規畫結果。
對此，徐世榮不諱言地說，政府的許多都市計劃案、交通運輸計畫確實都是外包給民間顧問公司，同時也將規劃的責任轉嫁給顧問公司。受限於權力不對等的狀況，顧問公司往往沒有太多發揮空間，僅能依據政府提出的需求進行技術性的規劃，但未能考慮當地的社會脈絡與土地狀況。
同時，排山倒海的都市計畫等徵收案件，也導致當地居民面臨生活的鉅變，往往因為難以適應而造成身心靈的創傷，發生不幸身亡等事故。徐世榮舉例自從發生苗栗大埔徵收案，2013年張藥房屋主張森文逝世，同年人稱「大埔阿嬤」的朱馮敏喝農藥自殺，2015年朱馮敏的兒子朱炳坤意外身亡，其他相關案例還包括2019年新北八里台北港汪菊阿嬤逝世等。
徐世榮認為，台灣社會極少關注這些被徵收居民的狀況，甚至有些人認為被徵收居民的事故純屬「自然死亡」，忽略了這些居民家園被徵收掠奪的心情轉變，以及長年抗爭積累的身心靈壓力。尤其一旦面臨徵收，居民所要面對的是全新的生活環境與生活系統，過往生活中熟悉的生活、人際網路、醫療系統皆被重新設定，這些都不是用「錢」就可以解決的困境。
節目尾聲，管中祥向徐世榮提問，當其他國家面臨發展公共建設的需求時，究竟是如何進行徵收與相關措施呢？徐世榮強調，「土地徵收」與「公共建設」沒有必然的關聯，且政府若要進行公共建設，其實有許多方法可施行，包括：政府詳細地與民眾討論土地重劃的方式、政府自行出資向人民購買土地等，而不是透過低價購買民眾土地、高價售出給民間財團等「賺錢」方式，進行公共建設。
徐世榮感嘆，台灣政府為了追求效率，往往把土地徵收當作解決問題的唯一手段，卻犧牲了無數台灣民眾的生活機能、空間與生命，甚至罔顧民主討論的價值。同時也導致台灣各地許多徵收案至今仍停滯不前，浮濫徵收的結果導致土地沒人買、政府不賺錢，或者政府執意於迫遷民眾，甚至不惜與民眾進行訴訟等，都讓整體公共建設相關規劃在缺乏溝通與討論的基礎下，更顯嚴峻。
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